III SA/Kr 1380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 1 września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 2 pkt 1, pkt. 19, pkt 21 art. 4, art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.195), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257), po rozpatrzeniu odwołania M. R. (dalej: skarżąca) od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko: J. R. na okres od 1.05.2017 r. do 30.09.2017 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnymi i faktycznym: W dniu 9.05.2017 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. R. Z treści wniosku wynikało, że skarżąca wnosi o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku poniżej 18-tego roku życia, zatem organ miał obowiązek zweryfikować czy zostało spełnione kryterium dochodowe. Organ ustalił, że rodzina skarżącej składa się z 2 osób, a jej dochód w roku 2014 wyniósł 0,00 zł, jednakże po roku bazowym 2014 r. skarżąca uzyskała dochód, gdyż od dnia 3.10.2016 r. została zatrudniona na podstawie umowy o pracę w Zakładzie [...] "R" A. R. w S. Organ powołując się na art. 2 pkt. 20 oraz art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazał, że ponieważ skarżąca podjęła zatrudnienie w październiku 2016 r., do dochodu rodziny należało dodać uzyskany przez skarżącą dochód w miesiącu listopadzie 2016 r., który zgodnie z dostarczonym zaświadczeniem wyniósł 1808,10 zł netto. Kwota ta, zdaniem organu stanowi miesięczny dochód rodziny, co w przeliczeniu na osobę daje 904,05 zł na osobę. Z uwagi na fakt, iż powyższa kwota przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dlatego decyzją z dnia [...] 2017 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na syna J. na okres od 1.05 do 30.09.2017 r. W odwołaniu skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. Z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak całościowego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego dochodu rodziny uzyskiwanego w dacie wydawania przedmiotowej decyzji oraz obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez uwzględnienie dochodów uzyskanych przez skarżącą po roku stanowiącym podstawę ustalania prawa do świadczenia wychowawczego bez zweryfikowania czy dochody te są nadal uzyskiwane w dacie wydawania decyzji i czy ich wysokość jest tożsama z tą ustaloną za listopad 2016 roku. Skarżąca zarzuciła organowi, że dokonał jedynie częściowej i powierzchownej analizy sytuacji finansowej. Podała, że wprawdzie w listopadzie 2016 r. uzyskany przez nią dochód wynosił 1808,10 zł netto, ale takie wynagrodzenie otrzymywała tylko w okresie od października 2016 r. do lutego 2017 roku. W marcu jej wynagrodzenie wynosiło 1190,54 zł netto, ponieważ przebywała na zwolnieniu lekarskim. Natomiast od kwietnia 2017 r. nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia ani zasiłku chorobowego czy macierzyńskiego, ponieważ toczy się postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia jej praw do wyżej wymienionych zasiłków. Z tych powodów skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 1 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał: art. 2 pkt 19 i 20, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 7 ust. 1-3, art. 18 ust. 1 i art. 48 ust. 1, art. ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny skarżącej na kwotę 1808,10 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosi 904,05 zł i przekracza dopuszczalną ustawowo kwotę 800,00 zł. W konsekwencji słusznie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od dnia 01.05.2017 r. do 30.09.2017 r., gdyż nie zostało spełnione kryterium dochodowe. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał definicje utraty i uzyskania dochodu zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz wskazał, że z oświadczenia skarżącej wynika, że obecnie pobiera zasiłek macierzyński w wysokości 1462,43 zł i jest to jedyny dochód jaki posiada. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 2 pkt 19 i pkt 20 powołanej ustawy enumeratywnie wymienia przyczyny utraty i uzyskania dochodu. Zatem organ ustalił dochód rodziny skarżącej doliczając, w oparciu o powołane przepisy jedynie dochód uzyskany na skutek podjęcia w 2016 r. zatrudnienia. Dochód ten nie został utracony, ponieważ skarżąca nadal jest zatrudniona na czas nieokreślony w firmie "Zakład [...] A. R.". Nie nastąpiło także uzyskanie dochodu z tytułu pobierania zasiłku macierzyńskiego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżącą zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak całościowego i rzetelnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń, w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistego dochodu rodziny uzyskiwanego u dacie wydawania decyzji, a w konsekwencji przyjęcie, że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę przekracza kwotę 800.00 zł, a tym samym nie pozwala na przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko; 2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: ."ustawa"), poprzez uwzględnienie dochodów uzyskanych przeze skarżącą po roku stanowiącym podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, tj. dochodów uzyskanych w listopadzie 2016 roku, bez zweryfikowania czy dochody te są nadal uzyskiwane w okresie na jaki miało zostać ustalone prawo do tego świadczenia i czy ich wysokość jest tożsama z tą ustaloną za listopad 2016 roku, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami dochód uzyskany po roku stanowiącym podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, tj. po 2014 roku, uwzględnia się tylko wówczas, gdy uzyskiwany jest również w okresie, na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia wychowawczego, tak by przy ustalaniu uprawnienia do tego świadczenia zostały uwzględnione rzeczywiste dochody rodziny, wobec czego niezbędnym jest potwierdzenie, że dochód ten uzyskiwany jest w dacie przyznawania świadczenia i to w tej samej wysokości, jak w miesiącu, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy; b) art. 7 ust. 1 w zw. art. 2 pkt 19 lit c ustawy oraz z art. 7 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 pkt 20 lit. f, poprzez nieustalenie, że przejście przez skarżącą na zasiłek macierzyński stanowiło utratę dochodu, tj. otrzymywanego przez nią wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę, w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 pkt 19 lit c ustawy i jednocześnie uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 pkt 20 lit. f, a tym samym to właśnie wysokość otrzymywanego przeze nią zasiłku macierzyńskiego powinna stanowić podstawę do ustalenia dochodu jej rodziny. Z tych powodów skarżąca domagała się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) zwanej dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze (jedyne) dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U.2017.195, dalej jako: ustawa), zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy organ powinien uwzględnić utratę dochodów skarżącej, która jak wynika ze skargi (a wcześniej odwołania), od dnia 16 lutego 2017 r. przebywała na zasiłku chorobowym, a następnie od 31 marca 2017 r. pobierała zasiłek macierzyński, przy czym za okres od 31 marca do 30 czerwca 2017 r. zasiłek ten pobrała w łącznej kwocie 4.339,76 zł, a od lipca pobierała ten zasiłek miesięcznie po 1.414,90 zł - pozostając nadal formalnie w stosunku pracy. Bezsprzecznie jednak wysokość zasiłku macierzyńskiego była niższa od wcześniejszych zarobków skarżącej, które od października 2016 r. do lutego 2017 r. wynosiły 1808,10 zł. Analizując przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazać należy, że myśl art. 2 ustawy, ilekroć w ustawie mowa o dochodzie oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1), dochód członka rodziny - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2), a dochód rodziny - oznacza sumę dochodów członków rodziny (pkt 4). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114) pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Sposób ustalania dochodu rodziny określa art. 7 ustawy, zgodnie z którym, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3). Ponieważ jednak skarżąca przez cały czas utrzymywała, że przejście przez nią na zasiłek macierzyński stanowiło utratę dochodu i tak organ powinien to potraktować, decydujące znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma kwestia interpretacji art. 2 pkt 19 ww. ustawy, w którym ustawodawca zawarł definicję pojęcia "utrata dochodu". Zgodnie z powołanym przepisem, ilekroć w ustawie mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, e)wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819), f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych, h) utratą świadczenia rodzicielskiego, i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.); Natomiast definicję dochodu uzyskanego wskazano w art. 2 pkt 20 ustawy m. in. uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalne (lit. d). Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (ust. 2). Przenosząc powyższe przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, pojęcie "utraty zatrudnienia" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W ocenie Sądu przepis ten powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Omawiana regulacja przypomina unormowanie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ten ostatni przepis był zaś przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 153/07, wyrok NSA z dnia 5.10.2017 r. sygn. akt I OSK 817/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 821/16 – wszystkie wyroki publ., orzeczenia.nsa.gov.pl). Odwołując się do dorobku judykatury w ww. zakresie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że w odniesieniu do określonej w art. 2 pkt 19 lit. c utraty dochodu nie można przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu tego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. W konsekwencji zastosowanie przez Kolegium w odniesieniu do pobierania przez skarżącą zasiłku macierzyńskiego, wyłącznie wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. c bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Nie ulega wątpliwości, ze w przedmiotowej sprawie nie doszło do utraty pracy przez skarżącą, o jakiej możemy mówić w rozumieniu Kodeksu pracy. Jednak skarżąca od marca 2017 r. nie otrzymywała wynagrodzenia za pracę ( i w ten sposób można mówić o utracie dochodu z tego źródła), w zamian otrzymywała zasiłek najpierw chorobowy, potem macierzyński, którego wysokość dawałby podstawę do uznania, iż spełnione zostały kryteria przyznania świadczenia na pierwsze dziecko. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości, spowodowanej np. przejściem na zasiłek macierzyński. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na skutek urodzenia dziecka i pobierania z tego tytułu zasiłku macierzyńskiego, rodzina skarżącej została pozbawiona faktycznie części dochodu w postaci nadwyżki między wynagrodzeniem za pracę a zasiłkiem macierzyńskim. Wykładnia celowościowa i systemowa nakazuje aby utracone dochody skarżącej, uznać za utracone dochody w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Tylko taka interpretacja tego przepisu pozwala na uwzględnienie przy wykazaniu podstawowej dla określenia prawa do świadczenia wychowawczego kwestii rzeczywistych dochodów rodziny skarżącej. Okoliczności tej nie uwzględnił żaden z organów rozstrzygających niniejszą sprawę, dokonując wadliwej interpretacji omawianego przepisu, a w konsekwencji odmawiając – w oparciu o art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy – przyznania skarżącej żądanego świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Za taką wykładnią przepisów dodatkowo przemawia cel wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy prawnej państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zatem w świetle powołanego przepisu, na szczególną pomoc prawną zasługuje samotna matka, która na skutek urodzenia dziecka nie mogła dalej świadczyć pracy i przeszła na zasiłek macierzyński, na skutek czego mimo, że nie utraciła zatrudnienia, faktycznie utraciła część dochodów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 19 oraz art. 7 ust. 3 ww. ustawy, a nadto z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.