II SA/Ke 821/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy decyzję z dnia 16 maja 2016 r. znak: [...], odmawiającą przyznania D. M. prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko W. M.. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w podstawie prawnej decyzji z dnia 16 maja 2016 r. powołano art. 1, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13, art. 18, art. 21, art. 27 ust. 3 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze. Odmowa przyznania ww. świadczenia nastąpiła z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wynoszącego 800 zł na osobę w rodzinie. W odwołaniu D. M. podniosła, że w roku 2015 jej mąż nie pracował i obecnie też nie pracuje, ponieważ uległ wypadkowi. Mąż pobierał zasiłek chorobowy, którego aktualnie nie otrzymuje, ponieważ ubiega się o przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego. Organ odwoławczy na podstawie informacji z Ministerstwa Finansów ustalił, że D. M. w roku 2014 uzyskała dochód w wysokości 16.562,70 zł. Dochód ten pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne wyniósł 15.039,26 zł. Mąż wnioskodawczyni T. M. uzyskał w roku 2014 dochód z tytułu umowy zlecenia w wysokości 609,66 zł, ponieważ jednak umowa ta trwała do dnia 31.05.2014r., to zgodnie z art. 2 ust. 19 lit. c ww. ustawy, dochód powyższy został uznany za utracony. Dochód netto rodziny w roku 2014 wyniósł zatem 15.039,26 zł. Z dniem 3.02.2016r. (wg akt admin. 3.02.2015r., k. 7) T. M. podjął zatrudnienie z dochodem w wysokości 1286,16 zł miesięcznie, co spowodowało, stosownie do treści art. 7 ust. 3 ww. ustawy, doliczenie jego dochodu do dochodu rodziny, który w ten sposób osiągnął wysokość 2.539,43 zł miesięcznie, tj. 846,48 zł na osobę w rodzinie. W konsekwencji warunki niezbędne do uzyskania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko, wynikające z art. 5 ust. 3 ww. ustawy, tj. nieprzekroczenie kwoty 800 zł dochodu na osobę w rodzinie, nie zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał na zamknięty charakter katalogu okoliczności traktowanych jako dochód utracony, wymienionych w art. 2 pkt 19 lit. f ww. ustawy. Strona we wniosku z dnia 1.04.2016r. wskazała, że nie nastąpiła utrata dochodu. Ponadto, w odwołaniu wyjaśniła, że obecnie mąż nie pracuje z uwagi na stan zdrowia. W oświadczeniu z dnia 25.05.2016r. doprecyzowała zaś, że mąż przebywa na świadczeniu chorobowym oczekując na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS i pozostając nadal w stosunku pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. M. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 Kpa, a nadto art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia, zasądzenie jego wypłaty za okres od 1.04.2016r. do 30.09.2017r. wraz z odsetkami, a nadto o zasądzenie kosztów, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie za okres od marca 2015 r. nie przekracza kryterium dochodowego, ponieważ wynosi 749,01 zł miesięcznie. Istotnie, w okresie od marca do 25 lipca 2015 r. mąż skarżącej uzyskiwał wynagrodzenie w kwocie 1286,16 zł miesięcznie, ale po tej dacie otrzymywał dużo niższy od wynagrodzenia zasiłek chorobowy, najpierw wypłacany przez zakład pracy, a później przez ZUS do końca roku 2015 i w roku 2016. Oznacza to, że pewna część dochodu rodziny została utracona w sposób faktyczny i bezpowrotny. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie o sygn. II SA/Bd 278/08. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że utratą dochodu jest sytuacja, w której osoba traci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym. Czasowe zmniejszenie dochodu nie może być więc uznane za dochód utracony. W tym kontekście organ przywołał wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 17/11. W piśmie procesowym z dnia 28.09.2016r. skarżąca dodatkowo podała, że z zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego dla jej męża ZUS dokonuje potrąceń z tytułu alimentów. Tym samym dochód rodziny skarżącej uległ zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa). Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze (jedyne) dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. poz. 195), zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Stosownie do definicji zawartych w art. 2 ustawy dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1), dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2), a dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny (pkt 4). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne; b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne; c) inne, wyszczególnione w tej jednostce redakcyjnej, dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – w tym dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego, Sposób ustalania dochodu rodziny określa art. 7 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2). W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3). W art. 2 pkt 19 ww. ustawy ustawodawca zawarł katalog sytuacji, których zaistnienie uznał za utratę dochodu, wskazując m. in., że jest to utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia (lit. c), bądź utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. f). Z kolei jako uzyskanie dochodu wskazano w art. 2 pkt 20 ustawy m. in. uzyskanie zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalne (lit. d). Zgodnie zaś z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (ust. 2). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia nieuwzględnienia utraty dochodów męża skarżącej, T. M., który jak wynika z załączonego do odwołania zaświadczenia ZUS o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach, od dnia 27 sierpnia 2015 r. pobiera zasiłek chorobowy, pozostając nadal formalnie w stosunku pracy, w ramach którego miał otrzymywać wynagrodzenie w kwocie 1286,16 zł netto. Tymczasem wysokość ww. zasiłku jest niższa od kwoty wynagrodzenia, w październiku 2015 r. wyniosła np. 1023,95 zł netto. Kluczowe zatem znaczenie ma interpretacja określonej w art. 2 pkt 19 ww. ustawy utraty dochodu, w szczególności z tytułu utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c), przy czym pojęcie "utraty zatrudnienia" nie zostało w ustawie zdefiniowane. W ocenie Sądu przepis ten powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Omawiana regulacja przypomina unormowanie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ten ostatni przepis był zaś przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. I OSK 153/07). Odwołując się do dorobku judykatury w ww. zakresie tut. Sąd stoi na stanowisku, że również w odniesieniu do określonej w art. 2 pkt 19 lit. c utraty dochodu nie można przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu tego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. W konsekwencji zastosowanie przez Kolegium w odniesieniu do pobierania przez męża skarżącej zasiłku chorobowego, a więc pozostawania w zatrudnieniu, wyłącznie wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. c bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być bowiem interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości, spowodowanej np. przejściem na zasiłek chorobowy. W niniejszej sprawie na skutek wypadku męża skarżącej i pobierania przez niego zasiłku chorobowego w miejsce wynagrodzenia za pracę, rodzina została pozbawiona faktycznie części dochodu w postaci nadwyżki między wynagrodzeniem za pracę a zasiłkiem chorobowym. W świetle powyższego, wykładnia celowościowa i systemowa nakazuje aby utracone dochody u pracodawcy, u którego mąż skarżącej jest zatrudniony, uznać za utracone dochody w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy. Tylko taka interpretacja tego przepisu pozwala na uwzględnienie przy wykazaniu podstawowej dla określenia prawa do świadczenia wychowawczego kwestii rzeczywistych dochodów rodziny skarżącej. Okoliczności tej nie uwzględnił żaden z organów rozstrzygających niniejszą sprawę, dokonując wadliwej interpretacji omawianego przepisu, a w konsekwencji odmawiając – w oparciu o art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ustawy – przyznania skarżącej żądanego świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dochodu należy odliczyć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W piśmie procesowym z dnia 28.09.2016r. skarżąca przedstawiła zaświadczenie ZUS o wypłaconych zasiłkach/zaświadczeniach za rok 2016, z którego wynika, że dokonywane są potrącenia z zasiłku chorobowego męża skarżącej z tytułu egzekucji świadczeń alimentacyjnych. W niniejszej sprawie organ w ogóle nie rozważał kwestii ww. alimentów za rok 2014 i 2015. Tymczasem, gdyby okazało się, że alimenty były świadczone przez męża skarżącej również przed rokiem 2016, to należałoby je odliczyć od jego dochodu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. Ponadto wyjaśni kwestie alimentów, do których świadczenia zobowiązany jest mąż skarżącej. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 19 ww. ustawy, a nadto z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji.