III SA/Kr 1188/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.), Sędziowie WSA Halina Jakubiec, WSA Barbara Pasternak, , po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. [...] w W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu na rzecz skarżącej M. D. kwotę 697 zł ( sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu uiszczonych kosztów postępowania. Zaskarżoną przez M. D., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą M. D. Ośrodek [...], Ośrodek [...] w W (dalej skarżąca), decyzją z dnia 21 września 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1157, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w zw. z art. 4 pkt. 1, art. 12 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1261, zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz § 2 ust. 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni (Dz. U. z 2015 r. poz. 2016), Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie unieruchomienia niecek basenowych (niecki małej i niecki dużej) w Ośrodku [...] w: W, doprowadzenia jakości wody basenowej do wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach; zamieszczenia informacji o jakości wody na pływalni na tablicy informacyjnej oraz stronie internetowej, a także przedstawienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, wyników badań wody z niecek i systemu cyrkulacji potwierdzające realizację obowiązków doprowadzenia wody do wymagań określonych obowiązującymi przepisami i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 25 lipca 2018 r., w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pobrali z pływalni letniej Ośrodka [...] w W próbki wody do badania laboratoryjnego. Pobrane próbki zostały przekazane wraz z protokołami poboru prób wody do Laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej posiadającego certyfikat akredytacji nr AB 601. W dniu 27 lipca 2018 r. otrzymano z ww. laboratorium informację cząstkową, dotyczącą niewłaściwej jakości wody w zakresie parametru mętności w niecce dużej, niecce małej oraz stacji uzdatnia wody basenowej. W dniu 1 sierpnia 2018 r. otrzymano z kolei informację z laboratorium dotyczącą przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia chloroformu oraz sumy THM w wodzie pobranej z dużej i małej niecki oraz z systemu cyrkulacji wody basenowej. Wskutek powyższego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję w dniu [...] 2018 r., znak: [...], nakazując skarżącej: Unieruchomić niecki basenowe nieckę małą i nieckę dużą w Ośrodku [...] w W; Doprowadzić jakość wody w nieckach basenowych i systemie cyrkulacji do wymagań określonych w załączniku nr 2 B do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach; 3. Zamieszczać informacje o stwierdzonych przekroczeniach dopuszczalnych parametrów w Komunikacie o jakości wody oraz aktualizować go na bieżąco; 4. Przedstawić Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu wyniki z badań wody z niecek basenowych i systemu cyrkulacji, potwierdzające spełnienie wymagań wynikających z obowiązujących przepisów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności w pkt 1,2 i 3, w związku z którym po wydaniu decyzji poddano kontroli wykonanie nałożonych w tej decyzji we wskazanych punktach obowiązków. W dniu 3 sierpnia 2018 r. organ nadzoru sanitarnego stwierdził (w protokole kontroli nr [...]), że nie został wykonany nakaz decyzji dotyczący unieruchomienia niecek basenowych. Stwierdzono natomiast wdrożenie działań naprawczych mających na celu poprawę jakości wody oraz wykonanie obowiązku decyzji w zakresie punktu 3 decyzji, tj. zamieszczenia informacji o stwierdzonych przekroczeniach paramentów wody w komunikacie o jakości wody przy wejściu na basen, w miejscu widocznym dla osób korzystających z pływalni. Druga z kolei kontrola została przeprowadzona w dniu 7 sierpnia 2018 r. Na podstawie protokołu nr [...] stwierdzono, że nakaz decyzji dotyczący unieruchomienia niecek basenowych został wykonany w trakcie kontroli sprawdzającej. Wywieszono czerwoną flagę oraz umieszczono informację o zakazie kąpieli. Stwierdzono ponadto, że teren basenu posiada prawidłowe oznakowanie w zakresie wyłączenia niecek basenowych z eksploatacji - informacja o zakazie kąpieli. Skarżąca w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji podniosła naruszenie przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału, przez co narusza słuszny interes skarżącej, art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w zw. art. 108 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nadanie zaskarżonej decyzji w pkt 1, 2, 3 rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji braku podstaw do jej wydania. Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ wskazał, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest sprawa administracyjna jako całość, a podstawowym zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał dalej, że skarżąca pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. poformowała, że basen Ośrodka [...] w W w sezonie letnim 2018 r. został zamknięty a woda z niecek została spuszczona w dniu 24 sierpnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego zaistniała wobec tego sytuacja, w której można mówić o braku przedmiotu postępowania zaistniałego na etapie postępowania odwoławczego. Dalsze prowadzenie postępowania w zakresie unieruchomienia niecek basenowych (niecki małej oraz niecki dużej) w Ośrodku [...] w W; doprowadzenia jakości wody basenowej do wymagań rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach; zamieszczenia informacji o jakości wody na pływalni na tablicy informacyjnej oraz stronie internetowej, a także przedstawienia Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, wyników badań wody z niecek i systemu cyrkulacji potwierdzające realizację obowiązków doprowadzenia wody do wymagań określonych obowiązującymi przepisami stało się w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegający na wadliwym przyjęciu, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania. Zdaniem skarżącej celem postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty (merytorycznie) a umorzenie postępowania przez organ prowadzący postępowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wskazała, że spuszczenie wody z niecek i zamknięcie basenu było konsekwencją decyzji organu I instancji, który nakazał skarżącej unieruchomienie niecek basenowych (Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności w pkt 1,2 i 3). Fakt ten nie może uzasadniać umorzenia postępowania przez organ II instancji, który powinien wydać decyzje merytoryczną i ocenić, czy decyzja organu I instancji była zgodna z prawem. Zdaniem skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawia stronę instancyjnej kontroli decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, podnosząc, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest brakiem przedmiotu postępowania powodującym, że nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W niniejszej sprawie odpadł przedmiot postępowania, którym było zapewnienie użytkowania basenów przez ludzi w sposób bezpieczny, i zgodny z przepisami higieniczno – sanitarnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprawa niniejsza mogła być rozpoznana w trybie uproszczonym z uwagi na zawarty w skardze wniosek skarżącej o jej rozpoznanie w tym trybie i brak żądania w terminie czternastu dni od wpływu skargi do organu rozpoznania tej sprawy na rozprawie. Skoro bowiem wniosek strony został zawarty w skardze, wnoszonej za pośrednictwem organu, to w dacie jej wpływu do organu, został on zawiadomiony o tym wniosku i zapoznał się z jego treścią. Od tej też daty rozpoczął bieg organowi termin czternastu dni do złożenia przez organ ewentualnego wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie bowiem Sądu przeprowadzona kontrola według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu skutkującym jej uchylenie. Przepis art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) zawiera katalog możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, w tym zawarte w § 1 pkt 2 i 3 rozstrzygnięcia, mocą których organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2), albo umarza postępowanie odwoławcze (pkt 3). Decyzja merytoryczno-reformacyjna organu odwoławczego ( pkt 2 i 3 § 1 art. 138 k.p.a.) jest więc możliwa wówczas, gdy organ ten odmiennie od organu I instancji oceni zebrany i niewymagający uzupełnienia materiał dowodowy bądź stwierdzi, że zachodzą przesłanki do umorzenia prowadzonego postępowania przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania wystąpi wówczas, gdy brak było podstaw prawnych do rozpoznania merytorycznego w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego przed organem I instancji (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 605). Z uregulowań przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r. poz. 1261, zwanej dalej ustawą o Państwowej Inspekcji Sanitarnej) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni (Dz. U. z 2015 r. poz. 2016, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni) nie wynika, aby tego rodzaju sprawa nie mogła być prowadzona przed organami inspekcji sanitarnej, wprost przeciwnie regulacje te wskazują, że tego rodzaju kwestie, jak niezachowanie jakości wody w basenie podlegają rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego przez kompetentne do tego organy inspekcji sanitarnej w ramach sprawowanego przez nie bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalni). Były więc wszelkie podstawy do prowadzenia tego rodzaju postępowania administracyjnego i przed organem I instancji. Organ odwoławczy podjął zatem nieprawidłowe rozstrzygnięcie wskutek niewłaściwego zrozumienia postanowień art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także wynikłe z nierzetelnie przeprowadzonych ustaleń w kwestii wykonania decyzji organu I instancji. Trafnie bowiem zwraca uwagę skarżąca, że organ sanitarny I instancji nakazał jej unieruchomić niecki basenowe, doprowadzić jakość wody w nieckach basenowych i systemie cyrkulacji do określonych i obowiązujących wymagań, zamieścić stosowną informację, wskazaną w decyzji o przekroczeniu parametrów jakości wody oraz przedstawić organowi inspekcji sanitarnej wyniki badań wody z niecek basenowych i systemu cyrkulacji wody. Wobec tego "spuszczenie wody z niecek i zamknięcie basenu było konsekwencją (...)" tej decyzji wynikającą też z nadanej jej klauzuli natychmiastowej wykonalności co do obowiązków orzeczonych w pkt 1, 2 i 3 decyzji. Zgodzić się należy ze skarżącą, że zaopatrzenie decyzji organu I instancji klauzulą natychmiastowej wykonalności sprawiło, że obowiązki nią nałożone w pkt 1, 2 i 3 decyzji, mogły być wykonane, zanim jeszcze decyzja ta zyska trwałość właściwą decyzjom ostatecznym. "Wprowadzając w art. 108 podstawę do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ustawodawca nie stworzył dla rozstrzygnięcia o nim jakichś szczególnych reguł, gdy chodzi o jego moc obowiązującą. Z tej przyczyny, zgodnie z ogólnymi zasadami obowiązującymi na gruncie procedury administracyjnej, należy zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie o rygorze natychmiastowej wykonalności wchodzi do obrotu prawnego i staje się wiążące dla organu administracji publicznej, który go zastosował na zasadach wynikających z art. 110, a zatem z chwilą doręczenia stronie decyzji, w której go zastrzeżono (...)". "Klauzula natychmiastowej wykonalności ma charakter proceduralny, z uwagi na charakter normy będącej podstawą jej zastosowania, ale też z uwagi na to, że pozostaje ona bez znaczenia dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i jego trwałości. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania (wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., I OSK 348/13, LEX nr 1446566)."(por. M. Romańska w: H. Knysiak – Sudyka (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WK 2015; Komentarz do art. 108 w LEX). Zasadnie zatem, zdaniem Sądu, argumentuje skarżąca, że organ odwoławczy powinien wydać decyzje merytoryczną i ocenić, czy decyzja organu I instancji była zgodna z prawem odnosząc się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, w tym także związanych z nadaniem decyzji pierwszoinstancyjnej klauzuli natychmiastowej wykonalności co orzeczonych obowiązków w pkt 1, 2 i 3 decyzji. Podniesienie bowiem w odwołaniu zarzutów przeciwko zastosowaniu w decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności sprawia, że organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie w sprawie art. 135 k.p.a. po skontrolowaniu wymogów formalnych odwołania i ewentualnie wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji w drodze postanowienia (tak. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 130-131; publik. w Państwo i Prawo 2009 nr 6; s. 115-117). Ponadto powinien w szczególności odnieść się tez do zarzutów związanych z prawidłowością wyników badań próbek wody tym bardziej, że w toku postępowania skarżąca przedłożyła badania wykonane przez "P" – Przedsiębiorstwo Usług Labolatoryjnych i Geologicznych Sp. z o.o. w J oraz przez S Sp. z o.o. w P. Myli się organ odwoławczy twierdząc, że w tym stanie faktycznym i prawnym miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wynikła z braku przedmiotu postępowania. Wykonanie przez stronę decyzji organu I instancji przed lub w trakcie trwania postępowania odwoławczego, i to nawet takiej, której nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania nie tylko pierwszoinstancyjnego, ale i odwoławczego. Brak więc było podstaw do umorzenia postępowania tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną. Istniała konkretna sprawa i istniał też jej przedmiot. Co najwyżej można się zastanawiać, czy w tym stanie faktycznym nie mamy do czynienia z tzw. bezprzedmiotowością następczą. Ustalenia organu odwoławczego w kwestii wykonania decyzji organu I instancji budzą jednakże zasadnicze wątpliwości. Nie jest wiadomym, czy spuszczenie przez skarżącą wody w nieckach basenowych oznacza z technicznego punktu widzenia zatrzymanie cyrkulacji wody w całym systemie obiegu wody, czy oznacza tylko, że woda nie znajduje się w nieckach basenowych. System przepływu wody w basenach powinien więc składać się z niecek bądź niecki basenowej z wlotami poziomymi i pionowymi oraz odpowiednią geometrią dna niecki basenowej (najlepiej ruchomym dnem), rynny przelewowej basenu – zbiornika wyrównawczego – stacji oczyszczania – systemu dezynfekcji – system dopływu do niecki basenowej. Zasilanie zatem basenu świeżą wodą zarówno w przypadku całkowitej jej wymiany, jak i w celu doprowadzenia wody uzupełniającej nie może przebiegać bezpośrednio od wodociągu do niecki basenowej, ale poprzez zbiornik wyrównawczy, system oczyszczania wody i dezynfekcji. Wobec tego zwrócić należy uwagę, że skarżącej nakazano w decyzji organu I instancji także doprowadzenie jakości wody nie tylko w nieckach basenowych ale i w systemie jej cyrkulacji oraz przedstawienie wyników badań jej jakości także i w tym systemie (pkt 4 decyzji, który nie został objęty klauzulą natychmiastowego wykonania). Twierdzenie więc a priori, że brak wody nieckach basenowych oznacza już, iż nie ma "przedmiotu" postępowania jest nieprzekonywujące. W tym zakresie organ nie poczynił koniecznych ustaleń, zgodnie z postanowieniami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie można więc z całą pewnością stwierdzić, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością następczą, tj., iż wystąpiło w tej sprawie takie zdarzenie faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną skarżącej) a prawem (sytuacją prawną skarżącej), z którą prawo materialne niegdyś łączyło obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej z art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Umorzenie postępowania jeszcze w tej sytuacji, gdy skarżąca, która o to nie występowała i nie cofnęła wniesionego odwołania, lecz przeciwnie, obstaje, że zrealizowała orzeczone nakazy w decyzji organu I instancji w celu uniknięcia określonych konsekwencji i że w jej interesie nadal leży uzyskanie rozstrzygnięcia w drugiej instancji co do prawidłowości zaskarżonej odwołaniem decyzji, zamknęło skarżącej drogę do skontrolowania zgodności z prawem pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy postępowania - art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. - w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 200, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak punkcie II sentencji wyroku.