V SAB/Wa 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec –Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, , po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji") w sprawie wniosku o udzielenie dofinansowania. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. ... lutego 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy (dalej jako: "Prezydent" lub "organ I instancji") pismem nr ... i ... przyznał skarżącemu dotację na zakup obuwia ortopedycznego w wysokości ... zł i na zakup ortezy kończyny dolnej w wysokości ... zł. 16 marca 2015 r. do organu I instancji wpłynęło sporządzone 6 marca 2015 r. pismo, zatytułowane "Wniosek", w którym skarżący domagał się pełnej, a nie - jak w rozstrzygnięciu z ... lutego - częściowej refundacji aparatu ortopedycznego w kwocie ... zł. Pismem z ... marca 2015 r. Prezydent odpowiedział, że nie istnieje możliwość zmiany kwoty przyznanego dofinansowania. ... maja 2015 r. strona dwoma pismami wezwała organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na te pisma Prezydent podtrzymał poprzednie stanowisko. Przy piśmie z ... lipca 2015 r. skarżący uzupełnił poprzedni wniosek, wzywając do przyznania pełnej dotacji. W piśmie z ... sierpnia 2015 r. organ I instancji podtrzymał poprzednie stanowisko. 2 lutego 2016 r. do Prezydenta wpłynęło pismo strony zatytułowane "Odwołanie", adresowane do "właściwego organu odwoławczego", w którym skarżący wskazał, że kwestionuje rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z ... lutego 2015 r., które w jego ocenie jest decyzją, bowiem rozstrzyga stanowczo sprawę indywidualną, natomiast nie powołano w niej podstawy prawnej, nie pouczono o możliwości zaskarżenia, natomiast rozstrzygnięcie narusza Konstytucję RP, Konwencję ONZ o prawach osób niepełnosprawnych i jest dyskryminujące. Pismo strony, wraz z aktami sprawy, zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w celu rozpoznania. Postanowieniem z ... września 2016 r. nr ... SKO, uznało pismo skarżącego za odwołanie od pisma, noszącego znamiona decyzji, stwierdziło jednak uchybienie terminu do wniesienia tego środka. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2017 r., sygn. V SA/Wa 3207/16. Akta sprawy, wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, zostały przesłane do organu 30 sierpnia 2017 r. Pismem z 18 października 2017 r. skarżący wniósł do organu ponaglenie. W uzasadnieniu wskazał, że pomimo upływu miesięcznego terminu na wydanie decyzji wskazanego w kodeksie postępowania administracyjnego SKO nie wydała decyzji w przedmiotowej sprawie, co jest wystarczającą przyczyną uzasadniającą konieczność wniesienia ponaglenia. Decyzją z dnia ... listopada 2017 r. SKO uchyliła zaskarżoną decyzję z ... lutego 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z 24 listopada 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność SKO w sprawie merytorycznego rozpatrzenia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji z ... lutego 2015 r. Zdaniem skarżącego bezczynność organu wynika z niewykonania zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3207/16, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art.153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez nie podporządkowanie się mocy wiążącej zaleceń zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r., ogólnej zasady prostoty i szybkości postępowania wyrażonej w art.12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "k.p.a."), art.35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. poprzez nie załatwienie sprawy w terminach tam określonych, art. 104 § 1 k.p.a. poprzez nie wydanie decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o zobowiązanie SKO do wydania w określonym terminie merytorycznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w wyroku z dnia 16 maja 2017 r., V SA/Wa 3207/16, a także by Sąd stwierdził, że bezczynność SKO ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a. wniósł o wymierzenie SKO grzywny lub o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż termin do załatwienia sprawy wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. upłynął 28 września 2017 r. Organ nie wydał w tym terminie decyzji, ani nie odpowiedział na skierowane do niego ponaglenie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane ... listopada 2017 r. rozstrzygnięcie (decyzja nr ...), a zatem wniosek sformułowany w skardze został spełniony. Dodał, że akta wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie wpłynęły do SKO 30 sierpnia 2017 r.t a od 25 września do 9 października 2017 r. sprawozdawca przebywał na zaplanowanym urlopie. Pismem z 25 stycznia 2018 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę a dodatkowo jako przyczynę bezczynności SKO wskazał naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wniósł również, aby Sąd przy orzekaniu zastosował środki prawne, o których mowa w art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynności. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Przepis ten na Sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, dostępne w CBOSA: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu II instancji w sprawie rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia Prezydenta m.st. Warszawy z ... lutego 2015 r. Co istotne, przedmiotowa skarga na bezczynność została nadana 24 listopada 2017 r., zaś organ decyzję w sprawie wydał ... listopada 2017 r., a zatem przed dniem wniesienia skargi przez stronę. Powyższa decyzja została doręczona organowi I instancji 20 listopada 2017 r., zaś skarżącemu 5 grudnia 2017 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru znajdują się w aktach administracyjnych sprawy). Ponadto zgodnie z informacjami znajdującymi się na stronie internetowej Poczty Polskiej S.A. przesyłka zawierająca decyzję z ... listopada 2017 r. została nadana do strony w dniu ... listopada 2017 r. (k. 44-45 akt sądowych), a zatem 2 dni po jej wydaniu i jednocześnie przed skierowaniem do Sądu przez stronę skargi na bezczynność SKO. W orzecznictwie podkreśla się, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wydał żądany akt przed datą wniesienia skargi do sądu (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2016 r" sygn. akt IV SAB/Wa 41/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/16, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko sformułowano w piśmiennictwie (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 615). Autorzy wspomnianego komentarza stwierdzili: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. W obecnym stanie prawnym, sąd oddala prawidłowo wniesioną skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyłącznie, gdy stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości w momencie wniesienia skargi do sądu". Powyższy pogląd zbieżny jest również z uzasadnieniem nadania nowego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. nowelą z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015, poz. 658). W uzasadnieniu do prezydenckiego projektu nowelizacji p.p.s.a. (druk sejmowy nr 1633A/II kadencja) stwierdzono: "W związku z powyższym proponuje się przyznanie sądom kompetencji do stwierdzania, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby zobowiązywania do wydania aktu lub dokonania czynności. Taka regulacja stworzy realny system ochrony obywateli przed przewlekłym prowadzeniem postępowania w powiązaniu z powołaną ustawą o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości". Sąd podziela przedstawione powyżej poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, poparte dodatkowo stanowiskiem doktryny jak i wolą samego ustawodawcy wyrażoną w uzasadnieniu projektu zmian p.p.s.a. Przenosząc zaś powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że w dacie wniesienia przedmiotowej skargi organ II instancji nie pozostawał w bezczynności. Z ustalonego w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że SKO wydało decyzję w sprawie ... listopada 2017 r., tj. przed dniem wniesienia skargi na bezczynność. Tym samym w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu. Należy przy tym podkreślić, że Sąd wziął pod uwagę fakt, że strona w momencie wniesienia skargi nie miała świadomości wydania przez SKO decyzji z ... listopada 2017 r. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż decyzja została przez organ nie tylko wydana przed wniesieniem skargi, ale również wysłana do strony (... listopada 2017 r.) oraz doręczona organowi I instancji (... listopada 2017 r.), a tym samym weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego nawet wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu (nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 131/17, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt, że strona otrzymała decyzję dopiero 5 grudnia 2017 r. wiązało się natomiast nie z opieszałością organu, który decyzję wysłał do strony drugiego dnia od chwili jej wydania, a z działalnością operatora pocztowego (Poczty Polskiej S.A.). Oddalenie skargi w niniejszej sprawie musiało również skutkować nieuwzględnieniem zawartych w niej wniosków strony o wymierzenie organowi grzywny, czy też przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. ww. wnioski mogą zostać rozpatrzone w sytuacji uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność, co z przyczyn wskazanych powyżej nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.