II SAB/Po 78/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wójta Gminy do rozpatrzeniu punktu 3 wniosku skarżącego z dnia [...] r. II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w kwocie [...]- ([...]) złotych, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...] r. K. J. działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) podmiotu, jakiemu Urząd Gminy O. zlecił obsługę prawną urzędu (z pominięciem zatrudnionego na etat pracownika); 2) wysokości kosztów ponoszonych przez Urząd Gminy w O. tytułem obsługi prawnej udzielanej przez podmiot zewnętrzny; 3) wysokości kosztów, jakie Urząd Gminy O. poniósł w związku z reprezentowaniem przez pracownika z poza urzędu w sprawie o ustalenie własności Ratusza w O.; 4) wysokości kosztów, jakie Urząd Gminy poniósł za reprezentowanie przez adwokata [...] w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawach o sygn. akt II SAB/Po 18/15 i sygn. akt II SAB/Po 19/15. Pismem z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy udzielił K. J. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytań nr 1, 2 i 4. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy działając na podstawie art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił udzielenia K. J. informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] r., albowiem M. S. nie wyraził zgody na udostępnienie tej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. W wyniku wniesionego odwołania przez K. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku rozpoznania skargi M. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt IV SA/Po 1115/16, uchylił przywołaną wyżej decyzję SKO w P. z dnia [...] r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy wskazując, że żądania informacja stanowi informację publiczną, która nie podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego Wójt Gminy jest zobowiązany udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej. Przesyłka zawierająca wskazaną decyzję została doręczona Wójtowi w dniu 18 września 2017 r. W dniu 5 lipca 2018 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy, wnosząc o zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że Wójt Gminy otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., zobowiązującą Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w dniu [...] r. W rozstrzygnięciu nie wskazano terminu załatwienia sprawy, wobec czego należało w tym zakresie stosować przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że Wójt Gminy winien udzielić informacji publicznej do dnia [...] r., jednakże do dnia wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem pismem z dnia [...] r. udzielił skarżącemu informacji publicznej, żądanej w pkt 3 wniosku z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia K. J. określonych w pkt 3 wniosku z dnia 6 maja 2015 r. informacji mających jego zdaniem status informacji publicznych. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia bezczynności. Nie oznacza to jednak, że treść tego pojęcia - w sensie przedmiotowym i podmiotowym - jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach bezczynności organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wyznaczony jest zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, podmiotowy zaś, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej". Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania - na wniosek lub z urzędu - polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II GSK 1266/18, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że K. J. był zgodnie z art. 2 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Wójt Gminy, reprezentujący ją na zewnątrz i będący jej organem wykonawczym jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępniania posiadanych przez niego informacji publicznych. W rozpoznawanej sprawie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 913/15 przesądził również, że żądane przez K. J. informacje dotyczące obsługi prawnej gminy przez podmioty prywatne mają charakter informacji publicznej, albowiem dotyczą sposobu dysponowania środkami publicznymi. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. zarówno organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, jak i Sąd w obecnym składzie pozostają związane oceną prawną wyrażoną we wskazanym wyroku. Przechodząc do meritum wskazać należy, że w opisanym na wstępie stanie faktycznym istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku. Poza sporem pozostaje bowiem, że pismem z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy udzielił K. J. informacji publicznej w zakresie pkt nr 1, 2 i 4 wniosku z dnia [...] r. (k. 30 akt adm.). Ponadto, już po wniesieniu skargi do sądu przez K. J., Wójt pismem z dnia [...] r., nr [...], odebranym przez skarżącego w dniu [...] r., udzielił mu żądanej informacji w zakresie pkt 3 wniosku (k. 60 i 61 akt sąd.). W kontekście powyższego zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], odmawiającą udzielenia K. J. informacji publicznej w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że żądania informacja stanowi informację publiczną, która nie podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wobec czego Wójt Gminy jest zobowiązany udostępnić żądaną informację w formie czynności materialno-technicznej (k. 53 – 56 akt sąd.). Przesyłka zawierająca wskazaną decyzję została doręczona Wójtowi w dniu 18 września 2017 r. (k. 57 akt sąd.). Zauważyć należy, że w opisanej powyżej decyzji Kolegium nie określiło w jakim terminie powinna być załatwiona przedmiotowa sprawa. W tej sytuacji organ był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji w terminie wynikających z przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Niemniej jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek od art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został ponadto przewidziany w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jak wynika z tego ostatniego przepisu, jeżeli wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji publicznej w formie, która wymaga poniesienia dodatkowych kosztów, organ administracji publicznej może pobrać tę opłatę od wnioskodawcy. W takim przypadku należy jednak w terminie 14 dni od złożenia wniosku powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że skoro przesyłka zawierająca wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. została doręczona Wójtowi w dniu 18 września 2017 r., od tej daty liczyć należy bieg terminu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 6 maja 2015 r. w zakresie pkt 3. Zatem termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął z dniem 2 października 2017 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, ani nie wyznaczył nowego terminu załatwieniu sprawy na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie tym organ nie powiadomił także wnioskodawcy, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący nie został również powiadomiony w trybie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. o konieczności poniesienia dodatkowych kosztów, co odsunęłoby w czasie moment załatwienia sprawy. Wreszcie, w tak zakreślonym przedziale czasu nie została wydana decyzja administracyjna (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), która kończyłaby postępowanie, co umożliwiałoby skarżącemu ewentualną polemikę ze stanowiskiem organu administracji publicznej w toku instancji. Zatem na dzień wniesienia skargi do sądu, tj. 5 lipca 2018 r. Wójt Gminy pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 3 wniosku skarżącego z dnia 6 maja 2015 r. Innymi słowy, Wójt pozostawał w bezczynności w czasie wniesienia skargi, która następnie ustała po doręczeniu mu skargi i przed wydaniem niniejszego orzeczenia. Ostatecznie podmiot zobowiązany prawidłowo, choć z opóźnieniem, załatwił wniosek skarżącego, udzielając mu wnioskowanej informacji. W tej sytuacji postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta do załatwienia sprawy jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Podjęcie przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W kontekście powyższego wskazać należy, że przekroczenie terminu do udzielenia żądanej informacji w rozpoznawanej sprawie było znaczne i niezaprzeczalne. Wójt trwał bowiem w bezczynności ponad 10 miesięcy (od dnia 3 października 2017 r. do dnia 12 sierpnia 2018 r.). Zdaniem Sądu sytuacja, w której strona czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Opóźnienie to jest przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Udzielenie informacji nie wiązało się bowiem dla organu z nadmiernymi trudnościami, a sam organ w odpowiedzi na skargę nie wskazał przyczyn tak długiej zwłoki w udzieleniu informacji. Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu, gdyż do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Wobec tego Sąd uznał, że bezczynność Wójta w niniejszej sprawie miała miejsce właśnie z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Ponadto Sąd działając na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. na wniosek skarżącego wymierzył organowi grzywnę w kwocie [...]zł (pkt III wyroku). O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w pkt IV wyroku.