II SA/Ol 886/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi I. P., Z. P. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zabudowy tarasu. oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm., dalej jako: P.b.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia w sprawie zabudowy tarasu przy budynku letniskowym na działce nr "[...]" w D., złożonego przez I. i Z. P. (dalej jako: inwestorzy). W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa inwestycja będzie naruszała § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r. poz. 1422 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2002r.), gdyż taras objęty zgłoszeniem jest zlokalizowany w odległości 0,4-0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy zarzucając naruszenie przepisów ustawy P.b. oraz k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. Wskazali, że planowana inwestycja nie narusza jakichkolwiek przepisów czy unormowań. Podnieśli, że taras istnieje od ponad 30 lat i jest zlokalizowany w odległości 0,4 - 0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Zatem podwyższenie drewnianych paneli tworzących gęstą balustradę drewnianą przez gęsto postawione drewniane elementy nie zmieniają niczego w usytuowaniu zabudowy tarasu względem granicy. W związku z tym inwestycja w żaden sposób nie będzie naruszała przepisu § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2002r., gdyż taras nie będzie przesuwany. Ponadto wskazano, że zabudowa istniejącego tarasu nie jest ani budową, ani też wykonywaniem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt. 6 oraz pkt 7 P.b., a decyzja na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. może dotyczyć tylko budowy lub wykonania robót budowlanych. Skoro zaś planowane czynności nie mieszczą się w tym zakresie, to decyzja jest nieważna i podlega uchyleniu, a postępowanie podlega umorzeniu. Zarzucono ponadto, że inwestycja planowana jest od strony sąsiada, którego budynek stoi w większości na granicy działki inwestorów. Zatem budynek sąsiada również naruszałby przepisy rozporządzenia z 2002r. Wyjaśniono, że zabudowa istniejącego tarasu wynika z bieżących potrzeb, w tym konieczności oddzielenia od budynku sąsiada, a ponadto że projektowana zabudowa będzie zabezpieczona przed ogniem. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zawarty został w art. 29 P.b. i ma formę wyliczenia enumeratywnego. Wskazano, że przepis ten nie obejmuje robót polegających na "zabudowie istniejącego tarasu". Zarzucono także, że organ I instancji nie wyjaśnił, jaki jest rzeczywisty zakres robót objętych zgłoszenie oraz zakwestionowano stanowisko tego organu co do naruszenia przez istniejący taras przepisu § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2002r. skoro przedmiotem zgłoszenia nie była budowa tarasu. Wyjaśniono, że w toku postępowania odwoławczego wezwano inwestorów uzupełnienia zgłoszenia, zaś z otrzymanych dokumentów wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest rozbudowa istniejącego budynku letniskowego. Roboty budowlane związane ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, liczba kondygnacji, które prowadzą do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego kwalifikowane są bowiem jako rozbudowa. Zakres robót obejmuje zaś obudowę istniejącego tarasu ścianami drewnianymi na wysokości całej kondygnacji, co spowoduje zwiększenie kubatury przedmiotowego budynku letniskowego. Podano, że zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. rozbudowa mieści się w zakresie budowy, a z uwagi na fakt że że po rozbudowie powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku letniskowego przekroczy 50 m2 brak jest podstaw do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b. Z tych względów stwierdzono, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a sprzeciw jest zasadny i wynika z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. Podniesiono także, że w wyniku robót objętych zgłoszeniem lokalizacja budynku po rozbudowie naruszałaby przepisy rozporządzenia z 2002r., gdyż ściana zewnętrzna przedmiotowego budynku letniskowego, przewidziana do wykonania, będzie znajdować się w odległości od 0,50 m do około 2 m od granicy z działką sąsiednią co dodatkowo uzasadnia konieczność wniesienia sprzeciwu. Wyjaśniono, że okoliczność, iż lokalizacja budynku na działce sąsiedniej może również naruszać obowiązujące przepisy pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, gdyż kwestie dotyczące wybudowania obiektów budowlanych niezgodnie z obowiązującymi przepisami i usuwanie związanych z tym nieprawidłowości należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wnieśli inwestorzy zarzucając naruszenie: 1) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia interesu społecznego powiązanego ze słusznym interesem obywateli przy rozstrzyganiu sprawy, art. 13 k.p.a. poprzez brak rozważenia inicjatywy ugodowej, art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich przepisów prawa jakie mogą mieć w sprawie zastosowanie; 2) przepisów P.b., a w szczególności art. 3 pkt 6 P.b. poprzez przyjęcie iż obudowanie dawno pobudowanego tarasu jest rozbudową, art. 29 ust. 1 pkt. 2a P.b. poprzez uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania do obudowania tarasu o powierzchni zabudowy do 35 m2 i że do do tego niezbędne jest pozwolenie na budowę; 3) § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002r. poprzez ustalenie że obudowa istniejącego tarasu powoduje usytuowanie tego tarasu w odmienny sposób niźli usytuowanie istniejące od dziesiątek lat. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że organy administracji państwowej w przedmiotowej nie tylko są ze sobą w sprzeczności, ale organ odwoławczy w swoich tezach sprzeczny jest wewnętrznie. Podano, że organ I instancji wniósł sprzeciw z uwagi na naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2002r. ze względu na odległość tarasu od granicy działki, a zabudowa tarasu nie mieści się ani w definicji budowy, ani też robót budowlanych ze słowniczka P.b. Rozpatrując odwołanie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji nie wyjaśnił rzeczywistego zakresu robót oraz bezzasadnie zgłosił sprzeciw opierając go na § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2002r. Jednakże Wojewoda stwierdził, że przedmiotem zgłoszenia jest rozbudowa istniejącego budynku letniskowego, bowiem to, co zostało objęte zgłoszeniem spowoduje zwiększenie kubatury budynku letniskowego. W związku z tym w ocenie skarżących stanowisko Wojewody w zakresie podtrzymania sprzeciwu jest błędne. Organ I instancji zgłosił on sprzeciw do zgłoszenia w sprawie zabudowy tarasu przy budynku letniskowym jako obiektu oddzielnego od budynku letniskowego jako. Skoro zaś Wojewoda orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, to zdaniem skarżących orzekł o utrzymaniu w mocy treści tej decyzji także w części opisowej związanej z określeniem tarasu przy budynku letniskowym. Zatem do jego zabudowy nie można stosować 50 m2 zabudowy budynku letniskowego, lecz około 26 m2 powierzchni tarasu przy budynku. Stąd też należy zastosować art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., co oznacza że zabudowa tarasu wymaga jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Odnośnie do ewentualnego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2002r. skarżący podali, że jest to zarzut mający jedynie pozory słuszności, gdyż taras przy budynku letniskowym jest usytuowany w tym samym miejscu od ponad 30 lat, a jego obudowa nie zmniejsza odległości tarasu od granicy. Taras zaś został usytuowany przed laty zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zatem zaskarżona decyzja narusza prawa nabyte przez skarżących, do których należy zabudowa przestrzeni zgodnie z art. 143 k.c. w sytuacji, gdy do wykorzystania tych uprawnień nie ma potrzeby uzyskiwania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono dodatkowo, że wprawdzie Wojewoda uznał, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla sprawy, ale nie miał możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wobec upływu 21 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. W takiej sytuacji organ musiał uzupełnić materiał dowodowy w ramach postępowania odwoławczego i na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżących ocenił zasadność wniesionego sprzeciwu. Podano, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska skarżących, że istniejący budynek letniskowy i obudowany taras przy tym budynku należało traktować jako odrębne obiekty i do każdego z nich osobno stosować regulację zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., gdyż stanowiłoby to usankcjonowanie próby obejścia przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy określają wyjątki od tej reguły. Art. 30 P.b. zawiera katalog robót budowlanych wymienionych w art. 29, które podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Stosownie do regulacji zawartej w art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Przy czym stosownie do art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Zgłoszenie sprzeciwu w wyżej wskazanych sytuacjach nie jest jedynie uprawnieniem organu a jego obowiązkiem, gdyż organ nie działa tu w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawa wyraźnie stanowi bowiem, iż organ wnosi sprzeciw w razie stwierdzenia zaistniałych okoliczności tj. okoliczności wskazanych przepisem art. 30 ust 6 P.b. Decyzja o sprzeciwie w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 30 ust 6 P.b. ma zatem charakter decyzji związanej. W niniejszej sprawie skarżący zgłosili przystąpienie do wykonywania robót budowlanych określając je jako zabudowa istniejącego tarasu w konstrukcji lekkiej drewnianej oraz naprawa balkonu. Do zgłoszenia tego sprzeciw zgłosił organ I instancji powołując się na naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2002r. Z kolei organ odwoławczy - po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując jednak, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem skarżących wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż stanowią one rozbudowę budynku letniskowego. Należy zatem przede wszystkim podnieść, że Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż zakres robót budowlanych objęty przedmiotowym zgłoszeniem nie polega na zabudowie tarasu. Z przedłożonej przez inwestorów dokumentacji, a zwłaszcza z porównania rysunków przedstawiających stan istniejący (inwentaryzacja) oraz plan projektowanych robot budowlanych wynika, że określona przez inwestorów zabudowa trasu doprowadzi de facto do powiększenia kubatury budynku letniskowego, a zatem jego rozbudowy. Tym samym zgłoszenie dotyczy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można przy tym podzielić stanowiska zawartego w skardze, iż przedmiotowy taras należy traktować jako obiekt oddzielny od budynku letniskowego, a w związku z tym jego zabudowa winna być kwalifikowana jaka wymagająca jedynie zgłoszenia w myśl art. art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., gdyż powierzchnia tarasu nie przekracza 35m2. Należy bowiem podkreślić, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że po wykonaniu projektowanych robót budowlanych część tarasu powiększyłaby powierzchnię budynku letniskowego. Ponadto taras nie jest oddzielnym obiektem budowlanym, a zgodnie z § 3 pkt 24 lit a) rozporządzenia z 2002r. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady wlicza się do kubatury brutto budynku. Zatem prawidłowo organ uwzględnił powierzchnię budynku łącznie z tarasem, który po przeprowadzeniu zamierzonych prac powiększyłby powierzchnię przedmiotowego budynku, co uzasadnia stwierdzenie, że przedmiotowe roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę. Tym samych zaistniały podstawy do zgłoszenia sprzeciwu organu architektoniczno-budowanego. Należy natomiast wskazać, że w tych okolicznościach tylko w przypadku wystąpienia przez inwestorów z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę możliwa byłaby ocena co do ewentualnego naruszenia § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2002r. Stąd też Sąd nie może odnieść się do tej kwestii w niniejszej sprawie. Niezasadny jest natomiast zarzut skarżących, że skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to tym samym utrzymał w mocy jej treść także w części opisowej, a w związku z tym nie mógł poczynić innych ustaleń niż organ I instancji. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014r. (sygn. akt II OSK 1173/13, dostępny w Internecie) charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Tak więc w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. W powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego przedmiotem także była skarga na decyzję w sprawie sprzeciwu co do zgłoszenia wykonania robót budowlany, Sąd stwierdził ponadto, że skoro decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, to oznacza, że organy obu instancji orzekały co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie zmienił jej przedmiotu. Przez zmianę podstawy prawnej nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. W konsekwencji powyższego za prawidłowe należy zatem uznać rozstrzygnięcie organu odwoławczego, które utrzymało w mocy wniesiony przez organ I instancji sprzeciw. Słusznie przy tym organ odwoławczy dowodził, iż nie mógł, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji o sprzeciwie i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, gdyż upłynął termin wniesienia sprzeciwu, określony w art. 30 ust. 5 P.b. W takiej sytuacji organ słusznie ograniczył się do utrzymania decyzji o sprzeciwie w mocy, gdyż decyzja organu II instancji wydana została w obrębie tej samej sprawy administracyjnej, a zatem z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku z tym Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołanych w skardze. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.