II SA/Wa 2091/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie w części w jakiej utrzymuje w mocy odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez J. K. służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] października 2008 r. Przedmiotem skargi J. K. jest postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] września 2015 r. (nr [...]) o odmowie wydania zaświadczenia. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Szef ABW, orzekając w tej sprawie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2014 r., II SA/Wa 1566/14, (którym Sąd uchylił postanowienie tego organu z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] czerwca 2012 r.), postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby m. in. w okresie od [...] kwietnia 2008 r. do [...] października 2008 r. w ABW w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, Dz.U. z 2005 r., po. 734). Po rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef ABW zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] czerwca 2015 r. W skardze na to postanowienie Szefa ABW z [...] września 2015 r. skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie w części w której dotyczy odmowy wydania zaświadczenia za okres od [...] kwietnia 2008 r. do [...] października 2008 r. zostało wydane z naruszeniem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Skarżący stwierdził, że w powołanym przepisie wprawdzie nie określono wprost czy roczny "okres rozliczenia" dotyczy roku kalendarzowego czy też roku służby funkcjonariusza, niemniej jednak niezależnie od tego, która z interpretacji zostanie przyjęta, okresem rozliczeniowym jest okres kolejno następujących po sobie 12 miesięcy. W rozpatrywanej sprawie organ dokonał rozliczeń miesięcznych, a nie rocznych, w ten sposób prowadząc do niezrozumiałego i pozbawionego podstawy prawnej "cząstkowania okresów" mających znaczenie dla podwyższenia emerytury. W konsekwencji funkcjonariusz, u którego okoliczności definiowane jako zagrażające życiu lub zdrowiu wystąpiły przez np. sześć kolejnych dni, otrzymałby dodatek "tylko" za sześć dni, natomiast funkcjonariusz, u którego pierwsze zdarzenie miałoby miejsce [...] stycznia a ostatnie [...] grudnia – za cały rok. Zdaniem strony skarżącej, skoro organ "potwierdził" zaświadczeniem, że w pozostałym okresie 2008 r. (od [...] stycznia 2008 r. do [...] kwietnia 2008 r. i od [...] listopada 2008 r. do [...] grudnia 2008 r.) pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu rozporządzenia, to zachodziły podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści za cały 2008 r. Szef ABW w odpowiedzi ma skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że według § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., poz. 2404 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Z tego przepisu wynika jedynie, że zaświadczenie powinno wskazywać okresy, w jakich funkcjonariusz realizował czynności w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Rozporządzenie nie precyzuje, czy mają to być okresy roczne, miesięczne czy dzienne, co w kontekście art. 218 § 1 k.p.a. oznacza, że Szef ABW może potwierdzić tylko fakt pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w takim okresie, w jakim to wynika z dokumentów będących w jego posiadaniu. W konsekwencji organ nie mógł zaświadczyć, że J. K. w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r. realizował czynności służbowe w warunkach o których mowa w 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jeżeli w sposób niewątpliwy nie wynikało to z posiadanych przez organ materiałów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2016 r. II SA/Wa 1922/15, uchylił postanowienie Szefa ABW z [...] września 2015 r. w części w jakiej utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w ABW w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od 18 kwietnia do 31 października 2008r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji powołał m. in. art. 218 § 2 k.p.a. i stwierdził, że jest obowiązany wydać zaświadczenie tylko wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. wynika, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru, za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony dóbr, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Sąd stwierdził, że skoro emeryturę podwyższa się za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym), to właśnie ten okres stanowi ramy czasowe do ustalenia wymiaru czynności podejmowanych przez funkcjonariusza w okolicznościach uzasadniających podwyższenie emerytury. W rozpatrywanej sprawie skarżącemu zaliczono służbę pełnioną w bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia do [...] kwietnia 2008 r. oraz od [...] listopada 2008 r. Oznacza to, że sporny okres (od [...] kwietnia 2008 r. do [...] października 2008 r.) nie obejmował pełnego, rocznego "okresu rozliczeniowego", w którym należało poszukiwać sześciu czynności czy interwencji w bezpośrednim zagrożeniu życia i zdrowia. Nie jest wobec tego wykluczone, że skarżący podejmował te czynności w pozostałym okresie 2008 r (przed [...] kwietnia 2008 r. i po [...] października 2008 r.), tym bardziej, że okres przed i po tym okresem został mu uwzględniony zgodnie z jego żądaniem. Z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie było prowadzone w kierunku wyjaśnienia tych kwestii. Organ bowiem przyjął, że skarżący w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r. przyuczał się do nowych zadań, rozliczał niezakończone z poprzednią jednostką sprawy, co wykluczało w tym czasie narażenie na utratę życia lub zdrowia. Jednakże prawo do podwyższonej emerytury nie wynika z zajmowanego stanowiska, lecz od konkretnych czynności wykonywanych w trakcie służby. W konkluzji WSA stwierdził, że Szef ABW przedwcześnie, bez dokonania "kwerend, sprawdzeń i analiz" w jakich datach i w jakim wymiarze w 2008 r. skarżący wykonywał wymagane przepisami czynności w bezpośrednim narażeniu życia i zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Szefa ABW od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z 5 października 2018 r. I OSK 2385/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił, w czym upatruje naruszenie przez organ § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. oraz art. 219 k.p.a. i w ten sposób naruszył art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wywiódł, że prawo funkcjonariusza do podwyższenia emerytury nie wynika z zajmowanego stanowiska, czy umiejscowienia funkcjonariusza w strukturze organizacyjnej ABW, lecz od konkretnych czynności wykonywanych w danym roku służby. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak, dlaczego uznał, że Szef ABW w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie zaświadczenia, nie poczynił stosownych ustaleń co do dat i wymiaru czynności wykonywanych przez funkcjonariusza w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z akt sprawy wynika bowiem, że J. K.w okresie od [...] kwietnia do 31 października 2008r. zajmując stanowisko specjalisty Wydziału [...] Departamentu [...] ABW, nie wykonywał czynności o jakich mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. We wskazanym okresie przyuczał się do nowych zadań i warunków pełnienia służby, rozliczał z poprzednią jednostką niezakończone sprawy i wykonywał czynności pomocnicze. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji na podstawie całości akt sprawy dokona oceny czynności podjętych przez organ w celu ustalenia, czy skarżący w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r. wykonywał zadania służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W ramach tej oceny wypowie się, czy materiał dowodowy zgromadzony przez organ jest kompletny i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego Sąd I instancji wypowie wskaże jakie konkretne działania ma podjąć organ w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Qa2zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna organu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2016 r. II SA/Wa 1922/15 uchylającego postanowienie Szefa ABW z [...] września 2015 r. w części w jakiej utrzymało w mocy postanowienie z [...] czerwca 2015 r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w ABW w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r., została uwzględniona z powodów procesowych : z powodu naruszenia 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze uzasadnienie tego wyroku posiada wady, które uniemożliwiają jego kontrolę. Sąd II instancji zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny do dokonania oceny, czy skarżący w okresie od [...] kwietnia do [...] października 2008 r. wykonywał zadania służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z 5 października 2018 r. I OSK 2385/16, dokonał analizy akt sprawy i ustalił, że nie budzi wątpliwości fakt, że w spornym okresie (od kwietnia do października 2008 r.) skarżący nie pełnił służby w warunkach szczególnych. Takiego zarzutu nie sformułował zresztą skarżący w skardze do Sądu. W rozpatrywanej sprawie w istocie spór dotyczy sposobu liczenia okresu służby z punktu widzenia spełnienia wymagań dających prawo do podwyższonej emerytury, określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. W wydanym bowiem zaświadczeniu, wnioskowanym dla potrzeby ustalenia prawa do podwyższonej emerytury, według zasad określonych we wspomnianym § 4 rozporządzenia, organ stwierdził, że skarżący nie pełnił tej służby w warunkach określonych w tym przepisie w okresie od kwietnia do 31 października 2008. Nie dokonał natomiast oceny spełnienia tych warunków przez skarżącego w rocznym okresie pełnienia służby, liczonym od [...] grudnia 2007 r. do [...] listopada 2008 r. Zdaniem Sądu stanowisko organu zajęte w kwestionowanym zaświadczeniu nie jest prawidłowe. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Podstawą faktyczną ustalenia tych warunków jest zatem niewątpliwie rok służby, liczonych zdaniem sądu jako kolejne 365 dni począwszy od dnia podjęcia służby. Przepis § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. którą był podstawą wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, również stanowi o "każdym roku służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu". Na gruncie tych przepisów nie jest zatem dopuszczalne ocenianie warunków uzasadniających podwyższenie emerytury w innych granicach czasowych np. w ramach miesięcy. Oznacza to, że organ wydający zaświadczenie na podstawie § 4 powołanego rozporządzenia, powinien w ocenie Sądu wypowiedzieć się o spełnianiu przez funkcjonariusza warunków uprawniających do podwyższonej emerytury w określonym kolejnym roku służby, nawet jeżeli zdarzenia uzasadniające podwyższenie emerytury występowały w tym roku pełnienia służby nieregularnie, np. jedynie w początkowym albo końcowym okresie ocenianego roku służby. Nie ma racji organ który wydając zaświadczenie o niespełnianiu przez skarżącego wymagań uprawniających do podwyższonej emerytury powołuje się na § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. Przepis ten ma bowiem zgodnie, z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 38 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i tytułem rozporządzenia, mówiącym, że jest to akt w sprawie trybu postępowania w takich sprawach, ma charakter czysto wykonawczy, procesowy a więc nie może być interpretowany niezgodnie ze wspomnianym przepisem ustawy i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. W związku z tym określenie zawarte w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r., mówiące o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach, uzasadniających podwyższenie emerytury, musi być interpretowane wyłącznie jako okresy rocznej służby funkcjonariusza. Przyjmując takie granice czasowe organ powinien stwierdzić, czy funkcjonariusz spełniał wymagania uzasadniające podwyższenie emerytury. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarzuty postawione przez J. K. w skardze, odnoszące się do sposobu liczenia okresu służby, są uzasadnione. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.