II SA/Po 863/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016, poz. 290 ze zm.; dalej "Pr.bud.") i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...], w którym nakazał A. J. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie altany na ogrodzie nr [...] w ROD "[...]" na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz przedstawić w terminie 40 dni od daty doręczenia postanowienia zaświadczenia Burmistrza Miasta [...] o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie w treści postanowienia organ pouczył A. J., że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. A. J. w dniu [...] r. wniosła na opisane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie, w jego treści wskazując, że wymiar altany działkowej dokonany przez pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest zgodny ze stanem rzeczywistym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134, art. 123 § 1 i art. 144 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca"), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zaskarżone postanowienie zostało odebrana przez A. J. w dniu [...] r. Żaląca się nie została pouczona w postanowieniu organu I instancji o możliwości złożenia na nie zażalenia w związku z faktem, że w dniu jego wydania obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), która nie przewidywała możliwości złożenia zażalenia na postanowienie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 tej ustawy. Niemniej jednak od 1 stycznia 2017 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255), którą zmieniono m. in. treść art. 48 Pr.bud., możliwe stało się złożenie zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Następnie powołując się na brzmienie art. 57 § 1 i 141 § 2 K.p.a. organ odwoławczy podniósł, że A. J. otrzymała postanowienie organu I instancji w dniu [...] r. co powoduje, że termin do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie upłynął w dniu [...] r. Jak wynika z akt sprawy, zażalenie z dnia [...] r. zostało wniesione osobiście do organu I instancji w dniu [...] r., a zatem z przekroczeniem terminu. A. J. nie złożyła wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesieniu zażalenia (art. 134 K.p.a.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. A. J. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 112 w zw. z art. 126 w zw. z art. 141 §1 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 Pr.bud. oraz art. 7, 7a, 8 i 9 K.p.a., a także art. 63 w zw. z art. 58 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że PINB wydał postanowienie w dniu [...] r. Z kolei nowelizacja Pr.bud., przyznająca uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienia wydane w trybie art. 48 ust. 2 Pr.bud. nastąpiła ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. i weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Oznacza to, że co prawda w dniu wydania postanowienia ustawa zmieniająca nie weszła jeszcze w życie, jednak organ I instancji miał świadomość, że doręczenie postanowienia i związanie jego treścią nastąpi już w momencie obowiązywania przepisów w nowym brzmieniu, a więc gdy zamieszczone w postanowieniu pouczenie będzie błędne. Organ I instancji, mimo świadomości co do terminu nowelizacji oraz treści przepisów przejściowych, błędnie pouczył skarżącą o prawie do przysługującego jej środka zaskarżenia, nie sygnalizując w żaden sposób zmiany stanu prawnego. Ponadto, organy orzekające w niniejszej sprawie, a więc podmioty znające i stosujące nowelizowane przepisy, procedowały tak, jakby zażalenie złożono w terminie, o czym świadczy m. in. pismo z dnia [...] r., w którym PINB wskazał, że wniesione zażalenie na postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie w świetle przytoczonych argumentów. Dopiero po 5 miesiącach zażalenie skarżącej zostało uznane przez [...]WINB za wniesione z uchybieniem terminu. Skarżąca podniosła również, że w opisanym powyżej stanie faktycznym nie sposób dopatrzeć się w postępowaniu organu II instancji przestrzegania podstawowych dla postępowania administracyjnego zasad, w szczególności wyrażonych w art. 7, 7a, 8 i 9 K.p.a., a ponadto respektowania przepisów stanowiących ich konsekwencję, w tym art. 112 K.p.a. Organy bowiem winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im w tym celu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Czyniące zadość opisanym wyżej zasadom postępowania administracyjnego organ winien wystosować do skarżącej pismo, w którym poinformowałby on stronę o wskazanej powyżej nowelizacji oraz o możliwościach skorzystania przez skarżąca z prawidłowego trybu odwoławczego i dalszego toku postępowania. Takie działanie z pewnością pogłębiłoby zaufanie do organów prowadzących niniejsze postępowanie i umożliwiłoby prawidłową ochronę interesów faktycznych i prawnych skarżącej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazaa się uzasadniona. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez A. J. zażalenia na wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] Postanowieniem tym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a na inwestora robót budowlanych, polegających na budowie altany na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, nałożył stosowne obowiązki. Co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, w dniu wydania postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], na tego typu postanowienie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, o czym organ pouczył A. J. w treści wydanego postanowienia. Niemniej jednak na mocy art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255; dalej: "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie 1 stycznia 2017 r., zmianie uległa treść art. 48 ust. 2 Pr.bud. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że od dnia 1 stycznia 2017 r. na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud. stronie przysługuje zażalenie. Niemniej jednak w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w dniu [...] r. – a więc w dniu, w którym obowiązywał art. 48 ust. 2 Pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. Postanowienie to zostało natomiast doręczone skarżącej w dniu [...] r. – a więc gdy obowiązywał już znowelizowany przepis art. 48 ust. 2 Pr.bud. Co więcej, skarżąca złożyła zażalenie w dniu [...] r., a więc z przekroczeniem 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia. Co prawda z przepisu przejściowego ustawy nowelizującej (art. 26 ust. 2 tej ustawy) organ odwoławczy wywiódł, że skarżącej przysługiwało w tej sytuacji zażalenie, niemniej jednak stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia powołując się na fakt, że skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Zdaniem Sądu w opisanym na wstępnie stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy stanowisko jest błędne, a postanowienie należało uchylić jako naruszające przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy w pierwszej kolejności podkreślić, że co do zasady organ odwoławczy słusznie uznał, że w rozpatrywanej sprawie skarżącej przysługiwało zażalenie, niemniej jednak z innej przyczyny, niż wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Uprawnienie skarżącej organ odwoławczy wywiódł z treści art. 26 ust. 2 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (tj. ustawy Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niemniej jednak gdyby odczytywać brzmienie tego przepisu zgodnie z intencją organu odwoławczego, przepisy w brzmieniu zmienionym miałyby zastosowanie również do czynności podejmowanych w postępowaniu przed dniem 1 stycznia 2017 r., co nie miałoby żadnego uzasadnienia aksjologicznego i byłoby niezgodne z rzeczywistą intencją ustawodawcy. Wobec tego zdaniem Sądu przepis ten należy interpretować w ten sposób, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Pr.bud. wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej do wszystkich czynności podjętych w toczącym się postępowaniu do dnia 31 grudnia 2016 r. winny mieć zastosowanie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, a do czynności podjętych po dniu 31 grudnia 2016 r. – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Niemniej jednak zdaniem Sądu w sytuacji, gdy postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Pr.bud. zostało wydane przed 1 stycznia 2017 r., a doręczone już po tej dacie, dla stwierdzenia dopuszczalności złożonego na nie zażalenia miarodajny jest stan prawny z daty jego doręczenia stronie, a nie z daty wydania. Powyższe wynika z faktu, że zgodnie z wypracowaną przez sądy administracyjne linią orzeczniczą, akt administracyjny "istnieje" już w momencie jego wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie, albowiem uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej może nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie lub ogłoszenie tego aktu. Samo wydanie aktu prawnego nie jest równoznaczne z wprowadzeniem go do obrotu prawnego, albowiem wola organu nie zostaje uzewnętrzniona jednostce przez zakomunikowanie, co pozbawia akt bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1243/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 844/10, wyroi NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1333/11 i z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 93/11 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za prawidłowością powyżej tezy przemawia brzmienie art. 110 K.p.a., który na mocy odesłania zawartego w art. 126 K.p.a. stosuje się również do postanowień. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Również art. 141 § 2 K.p.a., który stanowi o terminie do wniesienia zażalenia, powiązany jest ściśle z momentem doręczenia lub ogłoszenia postanowienia stronie. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji zostało wprowadzone do obrotu prawnego dopiero w dniu [...] r. poprzez doręczenie go pierwszej ze stron za pośrednictwem Poczty Polskiej, a więc pod rządami znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 Pr.bud. Zarówno bowiem A. J., jak i Zarząd ROD "[...] w [...] odebrali przedmiotowe postanowienie w dniu [...] r. (zwrotne potwierdzenia odbioru, k. 29 – 30 akt adm. organu I instancji), a [...] odebrał je w dniu [...] r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 31 akt adm. organu I instancji). Wobec powyższego wniesiony środek zaskarżenia był dopuszczalny. Powyższa konkluzja pozwala na przejście do dalszego etapu procedowania dotyczącego uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia zażalenia. W tym kontekście istotne jest bowiem, że A. J. została pouczona, że na postanowienie organu I instancji nie przysługuje zażalenie, wobec czego nie została również pouczona o 7-dniowym terminie do wniesienia zażalenia. Należy zauważyć, że organ I instancji co do zasady nie mógł pouczyć skarżącej o możliwych wariantach dopuszczalności zażalenia w treści postanowienia, albowiem strony nie posiadałyby wiedzy o dacie odbioru przesyłki zawierającej postanowienie przez pozostałe strony, a – jak już powyżej wskazano – akt administracyjny wchodzi do obrotu prawnego w dniu doręczenia go pierwszej ze stron (w dacie najwcześniejszego odbioru). Mogłoby więc okazać się, że jedna ze stron odebrałaby postanowienie przed 1 stycznia 2017 r., a druga strona już po tej dacie, i w tej sytuacji na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Pr.bud. nie przysługiwałoby zażalenie. Niemniej jednak w tej sytuacji organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę treść art. 9, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd zauważa, że co do zasady obowiązek informowania stron nie oznacza konieczności udzielania stronie wszelkich informacji prawnych i z zasady tej nie wynika również, że organy mogą uprzedzać strony o treści rozstrzygnięcia, po to zwłaszcza, aby umożliwić im odpowiednią reakcję (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 770/16), to jednak w specyfice rozpatrywanej sprawy WINB powinien mieć na uwadze również treść art. 112 K.p.a. Stosownie do wskazanego przepisu błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Wobec tego w realiach niniejszej sprawy WINB kierując się treścią art. 9 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a. i zdając sobie sprawę, że skarżąca działa w sprawie osobiście, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, winien był w momencie wniesienia przez skarżącą zażalenia poinformować ją kiedy upłynął termin do wniesienia zażalenia i wezwać ją do podania, czy jednocześnie jej wolą jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wymienionego środka zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 9 w związku z art. 112 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien wezwać A. J. do wskazania, czy jej wolą jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i procedować w sprawie w zależności od czynności podjętych przez skarżącą. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.). Na koszty postępowania składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.