II GSK 359/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K F od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 584/18 w sprawie ze skargi K F na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K F na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku lub Sąd I instancji) oddalił skargę K F (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B (dalej: Dyrektor) z dnia [..] lipca 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 7 listopada 2017 r. funkcjonariusze Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białymstoku przeprowadzili, kontrolę należącego do skarżącego pojazdu samochodowego, którym przewożony był na terytorium Polski olej opałowy, klasyfikowany do pozycji CN 2710. Po sprawdzeniu dokumentacji okazanej przez kierowcę pojazdu, z danymi zawartymi w rejestrze monitorowania przewozów drogowych (SENT) stwierdzono nieprawidłowości, polegające na podaniu nieprawidłowego numeru rejestracyjnego środka transportu oraz numeru zezwolenia drogowego. Sporządzono protokół kontroli, który został podpisany przez kierowcę. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2018 r. Naczelnik Podlaskiego Urzędu Celno-Skarbowego w B nałożył na skarżącego, karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za zgłoszenie danych niezgodnych ze stanem faktycznym w systemie monitorowania przewozów towarów. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 2 pkt 8, 3 ust. 2 pkt 1 lit. b), 5 ust. 4, 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów (Dz.U. z 2017 r. poz. 708; dalej: u.s.m.). Dyrektor decyzją z dnia [..] lipca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Białymstoku oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd nie zgodził się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. art. 120 § 1, art. 122, 187, 191, 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.) poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, bez ustalenia czy towar był przewożony ze składu podatkowego oraz wadliwą ocenę dowodów i zastosowanie rażąco niewspółmiernej kary wobec przewinienia skarżącego. Sąd podał, że organ I instancji właściwie ustalił stan faktyczny sprawy, który wynikał głównie z protokołu kontroli, podpisanego przez kierowcę. Nieprawidłowość ujawniona w toku kontroli polegała na wskazaniu w systemie SENT niewłaściwego numeru rejestracyjnego pojazdu i zezwolenia drogowego. Tego uchybienia nie kwestionowała strona skarżąca twierdząc, że został popełniony błąd. W ciągu całego postępowania administracyjnego, skarżący nie ujawnił, że olej opałowy odbierał ze składu podatkowego i nie dołączył na tę okoliczność żadnego dokumentu. Kara pieniężna została wymierzona na podstawie przepisów u.s.m., która nakłada na przewoźników szczególne obowiązki rejestracyjne i zgłoszeniowe w przypadku przewozu dotyczącego tzw. towarów wrażliwych. Skarżący, występujący w sprawie w roli przewoźnika, zgodnie z przepisami tej ustawy miał obowiązek przed rozpoczęciem przewozu towaru uzupełnić zgłoszenie w systemie SENT m.in. o prawidłowe dane dotyczące środka przewozowego. Nieprawidłowe zrealizowanie tego obowiązku jest objęte sankcją. W ocenie Sądu I instancji nie ma znaczenia dla wymierzenia kary popełnienie uchybienia w sposób oczywiście omyłkowy i bez zawinienia. Przepisy u.s.m. nie przewidują wartościowania przyczyn naruszenia zasad systemu monitorowania drogowego przewozu towarów wrażliwych. Sankcje pieniężne przewidziane są za obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia przepisów, kary są niezależne od winy odpowiedzialnego podmiotu. System kar z uwagi na sposób ich wymierzania, jest czytelny, łatwy do stosowania i przejrzysty. Kara jest wysoka, tak by niedopełnienie obowiązku rejestracji, uzupełniania i aktualizacji wpisów było dla podmiotów nieopłacalne. Sposób zredagowania przepisów regulujących obowiązek przestrzegania norm związanych z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów jest na tyle precyzyjny i jednoznaczny, że wyklucza możliwość swobodnej interpretacji tych uregulowań zarówno przez osoby dokonujące kontroli drogowej, jak też przez organy prowadzące postępowania. Sąd wskazał, że art. 24 ust. 3 u.s.m. przewiduje możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie nie stanowi pomocy publicznej albo gdy stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, albo gdy stanowi pomoc publiczną spełniającą warunki określone w przepisach rozporządzenia określającego szczegółowe warunki odstąpienia od nałożenia kar pieniężnych. O istnieniu ważnego interesu przewoźnika uprawniającego do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej nie decyduje subiektywne przekonanie strony, ale kryteria zobiektywizowane, w każdym przypadku inne, uwzględniające różnorodne aspekty sprawy. Użycie słowa ważny podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary z uwagi na tenże interes. Zdaniem Sądu I instancji ważny interes przewoźnika nie wyczerpuje się wyłącznie poprzez wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, ale powinien uwzględniać również normalną, aczkolwiek trudną sytuację ekonomiczną przewoźnika (wysokość uzyskiwanych dochodów, wydatków, ich wzajemne proporcje itp.). Nie każde trudności finansowe mogą uzasadniać zastosowanie ulg, lecz tylko takie, które w okolicznościach sprawy wiązałyby się z zagrożeniem dla istotnego interesu zobowiązanego, w szczególności dla realizacji podstawowych potrzeb bytowych osób zobowiązanych i ich rodzin. WSA uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby istniały okoliczności uzasadniające szczegółowe rozważanie i ocenę sytuacji ekonomicznej ukaranego przewoźnika. Ani w odwołaniu, ani w skardze skarżący nie powołał się na trudne warunki finansowe, brak możliwości regulowania zobowiązań, zadłużenie oraz to, jak wysokość kary ma się do obrotów i obciążeń przedsiębiorstwa przewoźnika. W sytuacji, gdy na te okoliczności ukarany się nie powołuje brak jest podstaw aby wymagać od organu szczegółowych rozważań dokonanych z urzędu na temat sytuacji ekonomicznej ukaranego. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie mogła zostać zastosowana instytucja umorzenia postępowania, ponieważ ujawnione nieprawidłowości dotyczyły m.in. wpisania w rejestrze SENT błędnego numeru rejestracyjnego pojazdu, co ujawniono w trakcie kontroli drogowej, a nie w trakcie innego postępowania. Ponadto, skarżący nie ujawnił w toku postępowania administracyjnego, że towar był przewożony ze składu podatkowego, a Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, ma na względzie stan faktyczny i prawny istniejący na datę wydania zaskarżonej decyzji. Zatem, o ile skarżący posiada dowody, nieznane organowi w dacie orzekania, a mające, zdaniem skarżącego, znaczenie dla wyniku sprawy, może poczynić starania o wznowienie postępowania administracyjnego. K F zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a.: 1. prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 3 u.s.m., poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes przewoźnika i interes publiczny, 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie niżej wskazanym przepisom p.p.s.a., tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1, art. 122, art. 187, art. 191 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej: o.p.) poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji skarbowej skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uprawniające do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w kontekście istotnego interesu podatnika i interesu publicznego, w sytuacji gdy w sprawie występuje brak wyczerpującego i rzetelnego uzasadnienia przesłanek (powodów) wynikających z interesu publicznego aktualizujących uprawnienie do odstąpienia od wymierzenia kary na mocy u.s.m. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 184 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna K F oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej Sąd II instancji w pierwszej olejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego, a dopiero w dalszej naruszenia przepisów postępowania. Zachowanie tej kolejności odnoszenia się do zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przed organami i przed Sądem I instancji jest możliwa dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny miedzy stronami, albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA nietrafny jest podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1 i art. 122, art. 187 i art. 191 oraz art. 210 o.p. Nietrafność zarzutu wynika z dwóch podstaw. Pierwsza związana jest z jego formalną wadliwością. Strona podnosząc zarzuty kasacyjne w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ma nie tylko wskazać naruszenie przepisów postępowania, ale ma także uzasadnić to naruszenie i wykazać jego wpływ na rozstrzygniecie. Spełnienie tych warunków jest niezbędne dla uznania formalnej poprawności zarzutu. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na przepisy naruszone przez organ, bez konkretyzacji o jakie przepisy chodzi, gdyż art. 187 i 210 o.p., to przecież złożone jednostki redakcyjne ustawy składające się z kilku przepisów. Braki skargi kasacyjnej w tym zakresie są przeszkodą do merytorycznego rozpoznania zarzutów, bowiem Sąd II instancji będąc związany granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez zarzuty w ramach określonych podstaw kasacyjnych nie może z urzędu prowadzić kontroli wyroku, objętego skargą kasacyjną w innym kierunku niż wyznaczony przez stronę. Dla zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa procesowego tym bardziej jest to ważne, bo skuteczność skargi kasacyjnej jest uzależniona od wykazania przez stronę wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie. Zatem w tym zakresie nie może być wątpliwości jakie przepisy strona uważa za naruszone, na czym polega to naruszenie oraz w czym przejawia się istotny wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Rozpoznawana skarga kasacyjna tych warunków nie spełnia, bo nie dość, że nie wskazuje konkretnych przepisów procesowych naruszonych przez Sąd I instancji, to jednocześnie nie wyjaśnia istoty tego naruszenia oraz nie określa wpływu tych naruszeń na rozstrzygnięcie. Jednak gdyby nawet te warunki były spełnione, choć nie są, to i tak zarzut procesowy byłby nieuzasadniony, bo koncentruje się on na przesłankach odstąpienia od wymierzenia kary, a ta kwestia nie mogła być podnoszona w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Warunki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej to materie materialne, a nie procesowe, zatem i z tego powodu zarzut musiałby zostać uznany za niezasadny. Zdaniem Sądu II instancji nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W tym zakresie strona twierdzi, że organy nie zastosowały w stosunku do niej dyspozycji art. 24 ust. 4 u.s.m.d. Analiza treści tego przepisu prowadzi wprost do przyjęcia trafności stanowiska Sądu I instancji, który podkreślił, że warunkiem stosowania tego przepisu jest wniosek strony. Pogląd ten jest zasadny, bo z art. 23 ust. 3 u.s.m.d. wynika, że organ właściwy może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej określonej w art. 24 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy na wniosek właściwego podmiotu (wysyłającego, odbierającego albo przewoźnika). Skoro w rozpoznawanej sprawie taki wniosek nie został złożony na etapie postępowania przed organami, to słusznie zauważył Sąd I instancji, że nie może ten kontekst sprawy być podstawą oceny zapadłych decyzji, które zawsze są kontrolowane przez sądy administracyjne według stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania. Jeżeli faktycznie istniały podstawy do stosowania art. 24 ust. 3 u.s.m.d., a nie zostały przedstawione w kontrolowanym postępowaniu, to w tym zakresie można korzystać z prawem przewidzianych środków w stosunku do decyzji, a nie kwestionować skarżony wyrok. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.