II OSK 1500/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1044/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 roku nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1044/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") na decyzję Wojewody Łódzkiego z 26 września 2018 r. nr 284/2018 w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do sądu decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 3 sierpnia 2018 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez spółkę [...], zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego na okres 180 dni, tj. hali magazynowej nazywanej przez inwestora "halą namiotową", posiadającej wymiary (przy gruncie) 40 x 20 m i przewidzianej do realizacji na terenie działek nr ewid. [...] i [...] w [...]. Zamierzona przez skarżącą hala namiotowa nie może jednak, zdaniem organu, zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), gdyż jest trwale związana z gruntem. W związku z tym dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego było niedopuszczalne. Z tego też względu sprzeciw Starosty [...] wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą należało uznać za zasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca spółka [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8 i art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 28 ust. 1 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu ze zgłoszenia wynika, że przedmiotowa hala namiotowa została przewidziana do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że przedmiotowa hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym. Z uwagi jednak na trwałe związanie z gruntem zgłoszonego obiektu budowlanego, nie można w jej przypadku zastosować art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Wykluczona zatem jest realizacja hali na podstawie zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła spółka [...] S.A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że zgłoszenie tymczasowego obiektu budowlanego w postaci hali namiotowej dotyczy obiektu, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na wniesienie przez organ sprzeciwu w sytuacji, kiedy skarżąca w przeszłości wielokrotnie zgłaszała tymczasowe obiekty budowlane w postaci hal namiotowych podobnych do przedmiotowej i kotwiczonych w ten sam sposób. W stosunku do tych zgłoszeń nigdy nie została wydana decyzja o wniesieniu sprzeciwu; 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zaistniałego stanu faktycznego oraz brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej; 4. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że hala namiotowa jest budowlą, podczas gdy obiekt ten nie posiada cech budynku, tzn. nie jest trwale związany z gruntem i nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentów ani dachu; 2. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że hala namiotowa nie jest tymczasowym obiektem budowalnym, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; 3. naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie hali namiotowej wymaga pozwolenia na budowę; 4. naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do uznania, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy zgłoszenie nie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2022 r., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095). Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby bowiem wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę według tak określonych zasad, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Formalnie bowiem wymogi wskazania normatywnych podstaw skargi kasacyjnej i uzasadnienia zarzutów zostały spełnione, ale analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego i odpowiedź na pytanie, czy przedmiotowy obiekt – hala namiotowa mająca konstrukcję stalową o wymiarach w poziomie wynoszących 40 x 20 m i o nieustalonej wysokości – wypełnia warunki przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowalnego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, w terminie określonym w zgłoszeniu (...), ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednocześnie pierwszy element hipotezy normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, tj. znaczenie wyrażenia "tymczasowy obiekt budowlany", został określony w ustawie poprzez zamieszczenie w niej definicji legalnej. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu przyjętym w tekście jednolitym ustawy ogłoszonym przed dokonaniem przez skarżącą spółkę ww. zgłoszenia: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Analiza obu kluczowych przepisów Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z asymetrią zakresu zastosowania obu przepisów. W art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymienia się (w wyniku użyciu wyrażenia "a także" pełniącego funkcję spójnika) dwa typy tymczasowych obiektów budowlanych: dla pierwszego typu trwałe związanie z gruntem nie jest istotne, natomiast dla drugiego jest to cecha definicyjna. Mogą zatem być tymczasowe obiekty budowlane, które są związane z gruntem i nie podważa to ich charakteru. Natomiast nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego zwolnienie od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie obiektów spełniających oba warunki: tymczasowości oraz braku trwałego związania z gruntem. Należy przy tym podkreślić, że art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego był przepisem zawierającym wyjątek od ogólnej reguły przewidzianej w art. 28 Prawa budowlanego, że rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym powołany art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego należy interpretować ściśle lub zwężająco. Zakres zastosowania wyjątków od reguły zawartej w przepisach prawnych nie może być przez adresata prawa rozszerzany. Analogiczną zasadę dokonywania wykładni należy przyjąć w odniesieniu do art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, który zawiera definicję legalną tymczasowego obiektu budowlanego. Rolą definicji legalnej w tekście aktu normatywnego jest bowiem ścisłe wytyczanie znaczenia nadawanego określonym wyrażeniom językowym. Charakter wyjątku od reguły ma również art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który dopuszcza dokonanie zgłoszenia tymczasowego obiektu budowlanego niezwiązanego trwale z gruntem. Instytucja zgłoszenia stanowi bowiem wyjątek od reguły uzyskiwania pozwolenia na budowę wyznaczającej warunki rozpoczęcia robót budowlanych. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że przedmiotem zgłoszenia jest obiekt określony jako hala namiotowa zlokalizowany w [...] przy ul. [...] nr [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...], w obrębie A-2. Konstrukcja hali ma być wykonana z elementów stalowych (tzw. profili zamkniętych) w postaci prostokątnej kratownicy z podwyższoną kalenicą. Poszycie hali na jej dachu ma stanowić materiał PVC 670 gr/m2 z atestem niezapalności. Natomiast boki hali mają być wyłożone blachą trapezową T-18. W opisie technicznym dołączonym do zgłoszenia wskazuje się, że montaż hali będzie polegał na stawianiu kolejnych skręconych ram i łączeniu ich spornikami bocznymi oraz stężeniami linowymi. Inwestor wskazał również, że hala będzie umocowana (kotwiona) do podłoża w celu zabezpieczenia jej przed czynnikami zewnętrznymi (patrz: opis prowadzenia prac montażowych, str. 1). Interpretując opis przedmiotowej hali ze względu jej na cechy konstrukcyjne i techniczne wskazane przez skarżącą można powiedzieć, że poszycie dachu z włókna PVC oraz wykonanie ścian z blach stanowisk prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia raczej z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym kontekście twierdzenia skarżącej wyrażone w skardze kasacyjnej, że obiekt "nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz nie posiada fundamentów ani dachu" nie jest wiarygodne. W związku z przedstawionym opisem przedmiotowej hali namiotowej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji. Zwolnieniu z obowiązku poddania zamierzonej inwestycji postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podlegają bowiem tylko takie tymczasowe obiekty budowlane, które jednocześnie są niepołączone trwale z gruntem. Trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi przy tym oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia obiektu od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów, ani też wielkość zagłębienia w gruncie, jeśli w ogóle takie zagłębienie występuje. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednak w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym zniszczyć lub spowodować przesunięcie, bądź przemieszczenie w inne miejsce. Zatem trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1261/15, LEX nr 2328914, z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, LEX nr 3022174, z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3796/18, LEX nr 3287039; z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3707/18, LEX nr 3274176). Mając na uwadze przedstawione zasady kwalifikacji obiektów budowlanych za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu I instancji, że zgłoszony obiekt wymaga stabilizacji na gruncie przy pomocy m.in. "kotwienia hali do podłoża", a zatem nie może być uznany za "nietrwale związany z gruntem". Sama skarżąca w projekcie technicznym hali wskazała, że będzie ona przymocowana do podłoża w celu zabezpieczenia przed czynnikami zewnętrznymi. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w skardze kasacyjnej są całkowicie niezasadne. Nie został bowiem naruszony art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 i art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ trwałe związanie z gruntem uniemożliwia zastosowanie wyjątku polegającego zwolnieniu obiektu zgłoszonego przez skarżącą z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwentnie też nie doszło w sprawie do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Starosta [...] prawidłowo bowiem wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia wskazującego na zamiar budowy obiektu, który wymaga pozwolenia na budowę. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, Sąd I instancji uznał je niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej obejmują dwie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skarżąca twierdzi mianowicie, że Sąd I instancji naruszył art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowa hala namiotowa o wymiarach 40 x 20 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Skarżąca spółka nie zgadza się z tym stanowiskiem, lecz – z uwagi na przedstawioną analizę przepisów ustawy oraz szczegółową analizę techniczną i konstrukcyjną hali – jej interpretacji przepisów Prawa budowlanego nie można podzielić. Skoro w rozpatrywanej sprawie upoważnienie do dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczyć mogłoby wyłącznie obiektu niezwiązanego trwale z gruntem, a planowana hala musi być uznana za posiadającą cechę trwałego związania z gruntem, to nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji oparł swój wyrok na podstawie niepełnego materiału dowodowego. To raczej zgłoszenie dokonane przez skarżącą, a także późniejsze pisma skarżącej wykazują brak precyzji w opisie zamierzonej inwestycji budowlanej oraz sprzeczności, m.in. w zakresie sposobu związania obiektu z gruntem. W tej sytuacji nie ma podstaw do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżąca formułuje również zarzuty naruszenia art. 8 § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy oraz brak należytego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oznaczają naruszenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a w konsekwencji również przez Sąd I instancji zasady prowadzenia postępowania budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki. Zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. nie został bowiem udowodniony, ani choćby uprawdopodobniony. Skarżąca kasacyjnie wyraża jedynie swoje nieusatysfakcjonowanie faktem wniesienia przez Starostę Zgierskiego sprzeciwu do zgłoszenia z 17 lipca 2018 r. oraz oddaleniem skargi spółki przez Sąd I instancji. Zdaniem NSA należy zgodzić się z wyrokiem Sądu I instancji, który uznał, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo prowadziły postepowanie i nie naruszyły ani prawa materialnego, ani przepisów o postępowaniu administracyjnym. Takiego naruszenia nie dopuścił się również Sąd I instancji. Inaczej rzecz ujmując skarżąca kasacyjnie chciałaby, aby organy administracji kierując się zasadą zaufania obywateli do władzy publicznej dokonywała sprzecznej z prawem wykładni przepisów ustawowych, dopuszczając zgłoszenie zamiast obowiązku pozwolenia na budowę. Takie rozumowanie nie może jednak zostać zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ogólna zasada postępowania administracyjnego nie może bowiem prowadzić do wykładni contra legem przepisów prawa materialnego. Nietrafny jest również sformułowany przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Takiej stabilności podejmowanych decyzji administracyjnych oraz wyroków sądów administracyjnych wymaga powołany wyżej art. 8 § 2 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie domaga się więc w istocie, żeby praktyka wcześniejszych faktycznych rozstrzygnięć zarówno zgodnych z prawem, jak i naruszających prawo, uzasadniała obecnie interpretację i zastosowanie przepisów w sposób korzystny dla skarżącej. Przedstawiciel zarządu skarżącej kasacyjnie spółki twierdzi, że w wielu przypadkach budowy podobnych hal namiotowych dokonywano zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nigdy organy budowlane nie wnosiły sprzeciwu wobec zgłoszenia. Ze względu na taką praktykę sprzeciw Starosty [...] wydaje się być niezgodny z prawem. Sąd I instancji nie dał się jednak przekonać argumentom skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni też podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Nawet bowiem, jeśli wcześniej organy władzy publicznej nie wykonały obowiązków prawnych, to z takich faktów nie można wyprowadzać wniosku, że treść prawa, zwłaszcza prawa publicznego jakim jest Prawo budowlane, ulega zmianie. W polskiej kulturze prawnej obowiązuje przecież zasada, że normy prawa stanowionego mogą być zmienione tylko poprzez formalne uchylenie lub zmianę prawa w postaci ustanowienia późniejszych przepisów prawnych. Wyjątki od tej zasady dotyczące przypadków rażącej niesprawiedliwości prawa nie mają w rozpatrywanej sprawie nawet najmniejszego zastosowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.