II SA/Gl 1001/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. B. (nazywana dalej również skarżącą) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych na terenie nieruchomości E. i M. H. w S. przy ul. [...]. Jako podstawę swego wniosku skarżąca wskazała okoliczność, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli (...) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ". Ostatecznie postanowieniem z dnia [...] organ wznowił przedmiotowe postępowanie w celu ponownego przeanalizowania zasadności wniosku. Jednocześnie wezwał skarżącą do wykazania swojego interesu prawnego. W odpowiedzi skarżąca podniosła, że rów melioracyjny, do którego podłączona jest nieruchomość inwestorów oddziałuje bezpośrednio na jej nieruchomość. Wskazała także, że wody opadowe z nieruchomości sąsiedniej zalewają drogę gminną. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ postanowił "odstąpić od uchylenia Decyzji Nr [...] z dnia [...] o znaku [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych na terenie nieruchomości Państwa E. i M. H. w S. przy ul. [...]". W uzasadnieniu stwierdził, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają przyznania jej statusu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. Przebiegający przez teren nieruchomości inwestorów rów melioracyjny został przez nich zarurowany i zalegalizowany przez Starostwo Powiatowe w 2015 r. Ścieki sanitarne odprowadzane są do przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w Starostwie Powiatowym w dniu 3 kwietnia.2006r. PINB nie jest kompetentny do określenia jakie ścieki są odprowadzane poprzez orurowany rów melioracyjny na przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej że przejmuje on wody z działek położonych powyżej oraz z działek sąsiednich odprowadzanych rowami otwartymi. Prowadzone w 2015 r. postępowanie naprawcze w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych na terenie nieruchomości S. przy ul. [...] wyraźnie wykazało, że zarówno wody opadowe jak i drenażowe zostały odcięte od rowu. Organ podkreślił nadto, że w ramach postępowania legalizacyjnego została sporządzona ekspertyza, z której wynika, że wszystkie roboty budowlane związane z zagospodarowaniem wód deszczowych i drenażowych zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i normami. Odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym podczas intensywnej ulewy woda z terenu nieruchomości inwestorów spływa na drogę gminną uznał, że nie jest również argumentem, który świadczyłby o interesie prawnym wnioskodawczyni. Jest to sytuacja szczególna. Działka inwestorów znajduje się na terenie o znacznym spadku w kierunku drogi. Przy intensywnej ulewie nie odbierze w żadnym przypadku tak dużej ilości wody. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Wskazała, że podstawą wznowienia jest brak umożliwienia stronie udziału w tym postępowaniu, w szczególności w oględzinach, które bezwzględnie powinny mieć miejsce celem kontroli ustaleń poczynionych w ekspertyzie budowlanej przez rzeczoznawcę, opłacanego bezpośrednio przez sprawcę samowoli budowlanej. W jej ocenie wyjaśnione musi zostać to czy nielegalna kanalizacja deszczowa i sanitarna zostały odłączone od rowu melioracyjnego. Ewidentnie, na podstawie ustalonych stwierdzić można, że studnia chłonna, która została wykonana na nieruchomości inwestorów nie spełnia swojej funkcji, bo po co z tej studni wypompowuje się wodę i kieruje ją długimi wężami gumowymi w okolice drogi publicznej ul. [...]. Niezależnie od tego zakwestionowała sporządzoną w sprawie ekspertyzę techniczną. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekł o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. nr [...] z dnia [...]. Wskazał, że postępowanie wznowieniowe nie jest kolejną instancją zwykłego postępowania tylko postępowaniem nadzwyczajnym. Jest ono instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Składa się ono z dwóch etapów. W pierwszym rzędzie właściwy organ wydaje postanowienie w oparciu o art. 149 k.p.a. wznawiając postępowanie lub też odmawiając jego wznowienia, przy czym zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o odmowie wznowienia (art. 149 § 4 k.p.a.). W pierwszym etapie zakres kognicji organu jest ograniczony i sprowadza się do kontroli zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania od daty powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji lub okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 k.p.a.) oraz zbadania przez organ, czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony, a także czy powołano podstawę wznowienia wynikającą z przepisów. Organ odwoławczy uznał, iż skarżąca jako właścicielka nieruchomości, na którą potencjalnie mogły być kierowane wody opadowe (co stanowiło przyczynek do badania, czy nie naruszony został § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) winna być uznana za stronę postępowania. Nie dopatrzył się jednak przesłanek uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...]. Podkreślił, odnośnie zarzutów odwołania dotyczących tego jakoby wypompowywano wodę ze studni chłonnej (co miałoby świadczyć o jej niesprawności), że § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza jako jedno z rozwiązań w zakresie wód opadowych na działce także studnie chłonne, ale nie stawia wymogów technicznych odnośnie ich sprawności. Przeprowadzone oględziny potwierdziły taki sposób odprowadzania wody z dachu budynku, nie negowała tego także skarżąca. W tej sytuacji, skoro przyjęte rozwiązanie nie narusza prawa, organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do nakazywania właścicielce wykonania jakichkolwiek zmian. Prawidłowo wobec tego wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu. Odnosząc się do zarzutów niezweryfikowania przez PINB Powiatu G. ekspertyzy technicznej autorstwa mgr inż. M. S., organ wskazał, że "subiektywna argumentacja skarżącego nie stanowi dowodu, który mógłby skutecznie podważyć opinię kompetentnego rzeczoznawcy budowlanego, wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, co zostało potwierdzone stosownym zaświadczeniem Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa" wskazuje się, że strona chcąca podważyć taką opinię może zlecić sporządzenie kontropinii (wyrok WSA w Białymstoku z 27 listopada 2009 r. sygn. II SA/Bk 470/09). Organ wskazał wreszcie, że konieczność zreformowania decyzji organu powiatowego wyniknęła z użycia w niej sformułowania o odstąpieniu od uchylenia decyzji", gdy art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się terminem odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na tę decyzję złożyła skarżąca. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji podkreśliła, że "z sentencji zaskarżonej decyzji nic sensownego nie wynika". We wniosku o wznowienie postępowania wskazano, że podstawą wznowienia jest brak umożliwienia stronie postępowania udziału w tym postępowaniu, w szczególności brak udziału w oględzinach, które bezwzględnie powinny mieć miejsce celem kontroli ustaleń poczynionych w ekspertyzie budowlanej przez rzeczoznawcę, opłacanego bezpośrednio przez sprawcę samowoli budowlanej. W ocenie skarżącej decyzje w ogóle nie wypowiadają się o zasadności przesłanki wznowieniowej, o której mowa we wniosku o wznowienie, bowiem decyzja organu I instancji skupia się na ponownej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem decyzji z dnia [...], a zatem na tych aspektach sprawy wznowieniowej, do których organ przechodzi po stwierdzeniu, że decyzja ostateczna powinna zostać uchylona, bowiem zaistniała przesłanka wznowieniowa. Decyzja organu II instancji de facto również jest podjęciem się oceny materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...], przy czym używa się innych, dwóch argumentów za jej prawidłowością. Po pierwsze, jeżeli wypowiedział się w sprawie rzeczoznawca budowlany, to jego ocenę można podważyć jedynie oceną innego rzeczoznawcy, a po drugie, iż skoro wody opadowe wprowadzone są do studni chłonnej, to sprawa jest zamknięta, bo organy nadzoru budowlanego nie badają czy jest to rozwiązanie skuteczne. Niezależnie od tego skarżąca kwestionuje ustalenia poczynione w trakcie postępowania. W jej ocenie sporządzona w sprawie ekspertyza nie jest rzetelna. Podnosi również okoliczność, iż ze studni chłonnej wypompowywana jest woda. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn zupełnie odmiennych od tych w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych na terenie nieruchomości w S. przy ul. [...]. Pierwotnie organ I instancji postanowił "odstąpić od uchylenia Decyzji Nr [...] z dnia [...]" uznając, iż obecnie skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozstrzyganej sprawie. Organ odwoławczy uznał jednak, że skarżąca taki interes posiada. I w tym zakresie Sąd uznaje rozstrzygnięcie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za prawidłowe. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala również na stwierdzenie, w wyniku wznowionego postępowania powinno zapaść rozstrzygnięcie takie, jak w decyzji z dnia [...]. Przede wszystkim nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że wznowienie postępowania winno skutkować ponownym podejmowaniem przez uczestników postępowania wszystkich czynności procesowych (np. oględzin). Wznowione postępowanie dotyczyło umarzenia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy kanalizacji deszczowej i odprowadzenia wód drenażowych. W jego ramach została sporządzona ekspertyza techniczna wskazująca, iż wykonane roboty odpowiadają przepisom prawa. Skarżąca nie podniosła w sprawie rzeczowych argumentów (popartych choćby inną ekspertyzą), które to argumenty mogłyby uzasadniać zmianę rozstrzygnięcia. Subiektywne przekonanie skarżącej nie jest tu miarodajne. Tak samo należy ocenić zarzut skargi, iż ze studni chłonnej odpompowywana jest woda. Przepisy techniczno-budowlane nie wskazują wymogów, co do tego urządzenia. Dlatego odpompowywanie z niej wody należy uznać za działania legalne i prawidłowe. Jednakże organ II instancji rozstrzygając reformatoryjnie, w ocenie Sądu, źle sformułował sentencję swej decyzji. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie w świetle art. 151 § 2. k.p.a. "w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Skoro w sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 146 (tu § 2) k.p.a., to organ winien w sentencji rozstrzygnięcia stwierdzić, że wydano decyzję z naruszeniem prawa (bez udziału skarżącej jako strony) jednakże jest ona prawidłowa. Takie stanowisko przyjmują również sądy administracyjne. Można tu wskazać choćby tezę wyroku WSA w Gdańsku z dnia 2 października 2018 r. (sygn. II SA/Gd 359/18 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie skład orzekający wyraźnie stwierdził, iż " jeśli po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w wyniku wznowienia postępowania organ ustali, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść zaskarżonej decyzji) to nie uchyla decyzji ostatecznej. Ponieważ w zwykłym postępowaniu nie brały udziału wszystkie strony, a w jego wyniku zapadłaby decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.