II OSK 1906/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 984/18 w sprawie ze skargi P. P. na czynność Starosty Bielskiego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Starosty Bielskiego na rzecz P. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 984/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę P. P. na czynność Starosty Bielskiego z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta Bielski zezwolił skarżącej na wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00 m2 użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem - RHIb, przeznaczonych na cele nierolnicze pod budowę drogi dojazdowej, na działce nr [...] położonej w Z., Gmina [...]. Jednocześnie zobowiązał stronę z chwilą rozpoczęcia realizacji inwestycji (przystąpienia do robót ziemnych i naruszenia gruntu) objętej tą decyzją, do wystąpienia wnioskiem do Starosty Bielskiego o wydanie decyzji w sprawie naliczenia jednorazowej należności z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz opłat rocznych. W dniu 11 maja 2018 r. skarżąca wystąpiła wnioskiem do Starosty Bielskiego o wydanie decyzji w sprawie naliczenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w związku z rozpoczęciem w dniu 8 maja 2018 r. realizacji przedmiotowej decyzji. W konsekwencji organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej w kwocie 3.593,58 zł Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego ustalenie opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej następuje w drodze czynności organu. Starosta Bielski czynnością z dnia [...] września 2018 roku, ustalił wysokość należnej opłaty w wysokości takiej, jak w decyzji [...] czerwca 2018 r. Skargę na tę czynność do Sądu Wojewódzkiego złożyła skarżąca. Zarzuciła w niej, że organ administracji przy dokonaniu skarżonej czynności dokonał naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku, tj. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161), zgodnie z którym obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego poprzez jego niezastosowanie podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie obligował Starostę Bielskiego do zastosowania niniejszego przepisu i odstąpienie od obliczenia opłat rocznych i obowiązku ich uiszczenia. Przebieg drogi dojazdowej z ulicy [...] do budynku mieszkalnego skarżącej, po działce [...]jest jedyną możliwą droga dojazdową do nieruchomości, w istocie stanowi ,,drogę konieczną". Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność ustalenia, iż wyłączenie z produkcji rolniczej fragmentu działki geodezyjnej nr 1 jest konieczne celem utworzenia drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego. Wniosła także aby Sąd zwrócił się do Starosty Bielskiego, Starostwa Powiatowego w B., Wydziału Budownictwa celem doręczenia odpisów dokumentów z akt postępowania zakończonego decyzją Nr [...]z dnia [...] stycznia 2018 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przedmiocie rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Z. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że kontrolowana czynność została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku, o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji". Starosta Bielski ustalił wysokość należnej opłaty uwzględniając stawki przewidziane w art. 12 ust. 7 ustawy. Biorąc pod uwagę całokształt sprawy Sąd Wojewódzki uznał, iż wyliczenie należnej opłaty nastąpiło prawidłowo. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgodził się z tym, że zawarte w art. 12a ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie od obowiązku uiszczania należności i opłat, o ile grunt przeznaczony ma być na cele mieszkaniowe, pojmować należy szerzej niż tylko jako grunt pod budynkiem mieszkalnym. Jednakże przedmiotowe wyłączenie, zdaniem Sądu, może znaleźć zastosowanie tylko do wyłączenia z produkcji gruntów rolnych położonych na terenie, na którym jest zrealizowany obiekt, który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe". Jak wynika zaś z akt sprawy budynek mieszkalny skarżącej jest zlokalizowany na działce nr 2. Wyłączenie skutkujące koniecznością poniesienia opłaty dotyczyło zaś działki nr 1, która jest niezabudowana i jak sama twierdzi skarżąca, stanowi sui generis "drogę konieczną" do nieruchomości zabudowanej. W konsekwencji należało przyjąć, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie zwolnienia przewidzianego w art. 12a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiłoby w istocie przekroczenie celu tej regulacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła P. P. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 12a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 roku, tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 11611 zwana dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż wyłączenie, o którym mowa w art. 12a ust. I może być stosowane jedynie w sytuacji kiedy to droga stanowiąca niezbędną infrastrukturę towarzysząca budynkowi mieszkalnemu wznoszonemu przez stronę znajduje się na tożsamej przedmiotowo działce ewidencyjnej na której wzniesiony zostanie obiekt który może zostać uznany za "budownictwo mieszkaniowe" podczas gdy stan faktyczny w niniejszej sprawie obligował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i Starostę Bielskiego do zastosowania niniejszego przepisu i odstąpienie od obliczenia opłat rocznych i obowiązku ich uiszczenia, a fakt, iż przedmiotowa droga objęta jest inną działką geodezyjną w sytuacji, kiedy działka wydzielona po drogę stanowi nieodzowną i funkcjonalną całość, i stanowi jedyne połączenie działki [...], z drogą publiczną, zatem stanowi obiekt infrastruktury towarzyszącej niezbędny do prawidłowego korzystania z budynku, który zostanie posadowiony na działce [...]; 2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenia art.119 p.p.s.a. i rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na czynność materialno-techniczną typu wykonawczego, z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa w trybie uproszczonym pomimo braku przesłanek uprawniających Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach do rozpoznania w/w skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym co skutkowało naruszeniem prawa skarżącej do rozpoznania skargi na rozprawie i pozbawiło skarżąca możliwości czynnego udziału na rozprawie oraz możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed składem orzekającym Sądu I instancji. Nadto na zasadzie art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczność ustalenia, iż wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00 m2 gruntów - R IIIB – działki geodezyjnej [...] jest konieczne celem utworzenia drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego należącego do skarżącej i jest związane z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego na działce nr [...], ustalenia wzajemnego położenia działek [...] względem działki [...], ustalenia, że dojazd ustanowiony na działce [...] jest jedynym dojazdem do działki [...] od drogi publicznej ul. [...] w Z. Wskazując na art. 176 § 1 ust. 3 w zw. z art. 188 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej typu wykonawczego pozaprocesowego, z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa Starosty Bielskiego z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku ponoszenia oraz obleczenia wysokości opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej; 2. uznanie, iż wyłączenie z produkcji rolniczej 137,00 m2 gruntów – RIIIB - działki geodezyjnej [...] jest związane z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i zostało dokonane na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Niezależnie od zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 119 p.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było zbadanie ważności postępowania przeprowadzonego przez Sąd Wojewódzki. Z akt sprawy wynika, że żadna ze stron nie zgłosiła wniosku o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Z kolei w zarządzeniu sędziego o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym nie podano przesłanki zastosowania trybu uproszczonego. Również w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono z jakich przyczyn nastąpiło rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto w myśl art. 121 p.p.s.a., sprawa może być również rozpoznana w trybie uproszczonym w przypadku, o którym mowa w art. 55 § 2. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie akt sprawy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym przewidzianym w przepisach art. 119 i art. 121 p.p.s.a. Wskazać należy, że przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest czynność Starosty z dnia [...] września 2018 r. dotycząca obliczenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz ustalenia obowiązku jej uiszczenia przez skarżącą. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki potwierdził rozpoznanie skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowiącego m.in., że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przytoczony wyżej art. 119 p.p.s.a. określił zamknięty katalog przypadków umożliwiających rozpoznanie spraw w trybie uproszczonym. Z uwagi na to, że przepisy o postępowaniu uproszczonym są wyjątkiem od zasady rozpoznania spraw na rozprawie (art. 90 § 1 in fine p.p.s.a.), to zgodnie z regułami wykładni nie mogą być one interpretowane w sposób rozszerzający. Skoro art. 119 p.p.s.a. nie dopuszcza możliwości rozpoznania w trybie uproszczonym skargi na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to wyrok wydany w tym przedmiocie na posiedzeniu niejawnym dotknięty jest wadą nieważności (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w myśl art. 90 § 1 p.p.s.a. zasadą w postępowaniu sądowoadministracyjnym są posiedzenia jawne, co stanowi konkretyzację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, statuowanej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Odbycie zatem posiedzenia niejawnego jest wyjątkiem i musi znajdować wyraźną podstawę ustawową. Nie budzi wątpliwości, że rozpoznanie sprawy przez sąd na rozprawie stanowi ważną gwarancję prawa do sądu i możności obrony swych praw przez stronę postępowania. Jeżeli więc przepis szczególny nie przewiduje w danej kategorii spraw rozpoznania ich na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, to niewyznaczenie rozprawy i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym jest równoznaczne z pozbawieniem stron możności obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania sądowego, stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Należy przyjąć, że wydanie wyroku w trybie uproszczonym bez podstawy prawnej stanowi kardynalne uchybienie w zakresie wymogów dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym. Niewyznaczenie rozprawy w skutek błędnego zakwalifikowania sprawy do trybu uproszczonego jest niewątpliwie dalej idącym naruszeniem, niż w przypadku gdy strona, bądź jej pełnomocnik nie zostali zawiadomieni o rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalone jest stanowisko, że do pozbawienia strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy wskutek naruszenia przez sąd przepisów postępowania strona nie uczestniczy w istotnej części postępowania, nie otrzymuje zawiadomień i zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swego stanowiska, a jednocześnie nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. Tadeusz Woś, wyd. WoltersKluwer, Warszawa 2016 str. 1102-1103; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B.Dauter, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. Lex i Wolters Kluwer, Warszawa 2013, str. 608). Powyższe uwarunkowania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym z naruszeniem art. 90 § 1 i art. 119 p.p.s.a. skutkowało pozbawieniem skarżącej możności obrony swych praw zwłaszcza, że w skardze zawnioskowano o przeprowadzenie przez Sąd Wojewódzki dowodów na podstawie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Nieważność przeprowadzonego przez Sąd Wojewódzki postępowania prowadzić musiała do uchylenia zaskarżonego wyroku, celem ponownego rozpoznania sprawy we właściwym trybie. W takim stanie rzeczy nie podlegały merytorycznemu rozpoznaniu zarzuty materialnoprawne zawarte w skardze kasacyjnej, natomiast na uwzględnienie zasługiwał zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 119 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.