IV SA/Wa 2986/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.) del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Minister Środowiska odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w B. przy ulicy [...] do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 14,9212 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo A. – 14,6707 ha – cz. działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb R.) oraz pozostających w zarządzie Starosty W. – 0,0251 ha – cz. działek ew. nr. [...],[...] (obręb R.), projektowanych pod tereny trasy narciarskiej oraz komunikacji drogowej. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że pismem z 23 stycznia 2018 r. R..S, jako członek Stowarzyszenia [...], powołując się na cele statutowe Stowarzyszenia i interes społeczny, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł o dopuszczenie w charakterze podmiotu na prawach strony Stowarzyszenia w postępowaniu z wniosku Burmistrza Miasta A. w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Minister odwołał się do regulacji art. 28 i art. 31 § 1 k.p.a. Minister podkreślił również, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, która zgłasza swój udział w postępowaniu, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie. Minister odwołał się także do regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161). Minister podkreślił przy tym, że przedmiotem postępowanie jest rozważenie zasadności przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. Stowarzyszenie nie przedstawiło zaś szczególnej argumentacji uzasadniającej jego udział w tym postępowaniu, ponieważ argumenty, którymi posłużono się wydają się być bardziej adekwatne do zastosowania w przypadku chęci wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Ministra, stowarzyszenie nie podało, jakie konkretnie cele statutowe ma zbieżne z przedmiotem postępowania. Minister podkreślił, że cel jakim jest ochrona środowiska jest sformułowany bardzo ogólnie, zaś organizacje społeczne, chcące uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, winny wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi a przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra, do spełnienia tej przesłanki nie jest wystarczające stwierdzenie, że Stowarzyszenie dysponuje profesjonalnym zespołem, środkami oraz współpracuje ze specjalistami z różnych dziedzin związanych z ochroną środowiska. Opis zawarty we wniosku Stowarzyszenia, dotyczący ośrodka narciarskiego i lasu na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku Burmistrza Miasta A., nie jest związany bezpośrednio z celem postępowania, którym jest rozważenie zasadności przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych. Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B., działające przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę dopuszczania organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, mimo że jest to uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia, a także przemawia za tym interes społeczny; 2) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieprawidłową wykładnię pojęć "cel statutowy" lub "interes społeczny", a także, przekroczenie granic uznania administracyjnego w sprawie dotyczącej dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu; 3) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez wnikliwej oraz merytorycznej oceny wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także dowolną ocenę okoliczności istotnych dla sprawy; 4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zupełne pominięcie relewantnego materiału dowodowego dostarczonego przez Stowarzyszenie, a także brak dostatecznego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy; 5) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, a także lakoniczne oraz niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się wydając rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie nadmienić należy, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, ponieważ zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Organ skutecznie poinformowany o wniosku Skarżącej Spółki o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy, stąd ten tryb mógł znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy też nadmienić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w B. do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne 14,9212 ha gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo A. – 14,6707 ha – cz. działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb R.) oraz pozostających w zarządzie Starosty W. – 0,0251 ha – cz. działek ew. nr [...] i [...] (obręb R.), projektowanych pod tereny trasy narciarskiej oraz komunikacji drogowej. W świetle poczynionej oceny stanu faktycznego oraz prawnego Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że skarga Stowarzyszenia nie zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organizacja społeczna może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Generalną zasadą wyrażona w art. 28 k.p.a. sprowadza się bowiem do tego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozszerzenie tej zasady stanowi zaś art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym stosowanie do § 3 tego przepisu, organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony. Reasumując, udział organizacji społecznej uzależniony jest zatem przede wszystkim od tego czy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innej osoby będącej stroną tego postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby, która mogła uzyskać status strony w danym postępowaniu - udział organizacji ze względu na cele statutowe i wskazanie interesu społecznego jest wykluczony. Zasadniczym zatem elementem oceny poczynionej przez Sąd był charakter postępowania, do którego organizacja społeczna zamierzała przystąpić. Postępowanie to dotyczyło wyrażenia przez Ministra właściwego do spraw środowiska zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161; dalej u.o.g.r.l.), wynika, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Obligatoryjność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów wiąże się z tym, że uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem art. 17 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 u.o.g.r.l., stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy. Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji, jednakże nie jest to typowa decyzja administracyjna. Przedmiotowa decyzja nie jest rozstrzygnięciem organu w sprawie indywidualnej, w której to rozstrzyga się o prawach i obowiązkach właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntu. Specyficzny charakter tej decyzji wiązać należy z usytuowaniem zgody w systemie prawa jako instytucji stanowiącej konieczne ogniwo wstępne, pozwalające dopiero gminie na realizację swych zamierzeń planistycznych. Decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rozstrzyga bowiem o uprawnieniach gminy, mieszczących się w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie "na zewnątrz" administracji publicznej. Co więcej, akt ten jest skierowany do organu gminy i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością określonego projektu przeznaczenia gruntów objętych planem miejscowym. Władczość i jednostronność tej decyzji wynika zaś z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Ukształtowanie sytuacji prawnej gminy w omawianym zakresie nie jest uzależnione zatem od jej woli. To, iż na gruncie przepisów materialnego prawa administracyjnego gmina może nie skorzystać z przyznanego jej uprawnienia, odstępując od przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, nie zmienia reglamentacyjnego charakteru analizowanej instytucji. Ścisły związek postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych z procedurą planistyczną wpływa na układ podmiotowy tego postępowania. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l., stroną w postępowaniu w sprawie zmiany przeznaczenia gurtów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). W Ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazano jedynie na ten organ, przyznając mu prawo do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. W zakresie planowania przestrzennego gmina posiada kompetencję do określenia sposobu wykorzystania przestrzeni lokalnej i nawet, jeżeli przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kompetencję tę w zakresie gruntów leśnych czynią warunkową, nie ma to wpływu na ustalenie, że postępowanie w sprawie udzielenia zgody służy zabezpieczeniu innego interesu, aniżeli interes prywatny. Nadanie wskazanemu środkowi prawnemu takiego charakteru wymusza stanowisko, zgodnie z którym instrumenty procesowe służące poddaniu kwestii udzielenia zgody ponownej ocenie, jak też kontroli sądowej, przysługują wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny w tym postępowaniu - z woli prawodawcy - ma podlegać ochronie przed nadmierną ingerencją. Decyzja o udzieleniu zgody rozstrzyga wyłącznie o uprawnieniach gminy dotyczących stanowienia prawa miejscowego i daje jej możliwość wprowadzenia konkretnych rozwiązań planistycznych w uchwalanym planie. Przyjęte rozwiązanie, co do podmiotów biorących udział w tego rodzaju postępowaniu (wyłącznie wójt, burmistrz, prezydent miasta), kreuje zatem konkretne uprawnienia tych podmiotów na przyszłość. Taka wykładnia znajduje uzasadnienie w konstytucyjnie wyznaczonej roli samorządu terytorialnego oraz konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych w układzie zdecentralizowanym (por. art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Co więcej, norma prawna wyrażona w art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. w sposób bezpośredni rozstrzyga kwestię zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych (por. uchwały składu 7 sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13). Prawodawca zdecydował się zatem na restrykcyjne ograniczenie podmiotów, którym przysługuje status strony w omawianym typie postępowania. Przepis ten wyklucza tym samym udział w postępowaniu osoby najbardziej zainteresowanej tj. właściciela nieruchomości, której potencjalna zmiana przeznaczenia ma dotyczyć. Ochronę interesu prawnego związanego ze zmianą przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego podmioty, którym przysługuje interes prawny, w tym właściciele, mogą uzyskać w drodze wykorzystania środków prawnych przewidzianych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Skoro postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne toczy się wyłącznie z udziałem składającego wniosek o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, a więc wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a prawodawca z grupy podmiotów mogących być stroną tego postępowania wyeliminował właściciela nieruchomości, której to postępowanie ma dotyczyć, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu tym mogłaby uczestniczyć inna osoba, w tym organizacja społeczna działająca na prawach strony, a więc podmiot którego nie dotyczy wprost tego rodzaju postępowanie. Sąd zauważa, że co prawda w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma wprost wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a., to jednak wykładnia celowościowa za takim wyłączeniem przemawia. Niewątpliwie organizacja społeczna nie mogłaby żądać wszczęcia tego rodzaju postępowania, skoro uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Tym samym w tego rodzaju postępowaniu nie występuje taki interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej w tym postępowaniu. Skoro przepis art. 7 ust. 3a u.o.g.r.l. wyklucza wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej, ponieważ legitymację w tym zakresie daje wyłącznie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), to oczywistą konsekwencją tego jest również brak możliwości dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. W ocenie Sądu, skarżące Stowarzyszenie niewątpliwie nie posiada uprawnienia w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów, gdyż krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z takimi wnioskiem jest zamknięty, a w toczącym się w tym przedmiocie postępowaniu nie występuje interes innych osób, który mógłby podlegać ochronie i uzasadniać udział organizacji społecznej. Nadmienić też należy, że w przypadku, gdyby udział organizacji społecznej ze względu na spełnienie pierwszej przesłanki był dopuszczalny, to nadal byłby on uzależniony od istnienia uzasadnionej podstawy jaką stanowią cele statutowe organizacji społecznej. Oznacza to, że dla oceny dopuszczalności udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym znaczenie mają nie tylko określone w statucie jej cele, ale istnienie merytorycznego związku między przedmiotem postępowania, a celami i działaniem organizacji. W postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, które dotyczy interesu publicznoprawnego i kształtuje sytuację prawną gminy w zakresie jej uprawnienia dotyczącego władztwa planistycznego, nie jest możliwy tego rodzaju związek pomiędzy przedmiotem postępowania a celami statutowymi organizacji społecznej. Co do zasady, żaden cel organizacji nie może dotyczyć takiego przedmiotu postępowania. Wskazane przez skarżące Stowarzyszenie cele statusowe nie stanowiły wyjątku od tej reguły. Sąd doszedł, więc do przekonania, że Minister w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 7a ust. 3a u.o.g.r.l. i zasadnie uznał, że nie ma podstawy do dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Niezasadne okazały się, więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, implikowało to również stwierdzenie, że Minister nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 80, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Co więcej, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ Minister kompleksowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.