II OSK 1919/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SAB/Wr 8/18 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 8/18, po rozpoznaniu skargi A. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie niewydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: w punkcie I. zobowiązał organ do wydania do dnia 30 kwietnia 2018 r. decyzji w sprawie; w punkcie II. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; w punkcie III. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie IV. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. S. złożyła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatela [...]. Zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 K.p.a. przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę; zobowiązanie organu do wydania - w terminie 14 dni - decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z wnioskiem, jak również przyznanie na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 4.000 zł określonej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Skarżąca podniosła, że pismem z dnia [...] września 2017 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu [...] października 2017 r. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie zaświadczenia wskazującego datę złożenia wniosku, potwierdzenia, że w sprawie prowadzone jest postępowanie, a nadto na podstawie art. 35 § 3 K.p.a. wniosła o przyśpieszenie załatwienia sprawy. Zwróciła się nadto o wskazanie inspektora prowadzącego sprawę oraz o umożliwienie jej wglądu do akt. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżąca rozszerzyła wniosek o zezwolenie na pracę. Do pisma załączyła informację Starosty z dnia [...] listopada 2017 r., umowę przedwstępną o pracę tymczasową z dnia [...] listopada 2017 r. Inspektor prowadzący sprawę poinformował, w dniu [...] grudnia 2017 r., e-mailem, pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2017 r. Dokonując zapoznania się z aktami w wyznaczonym dniu, pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności. W dniu [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej e-mailem zwrócił się do inspektora prowadzącego sprawę z prośbą o informację czy w sprawie zostały podjęte jakieś czynności. Pismo to pozostało bez odpowiedzi. W dniu [...] stycznia 2018 r. skarżąca złożyła na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionował, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu [...] września 2017 r. Podniósł, że w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżąca złożyła również wniosek o udzielenie zezwolenia na pracę. Wskazał, że w dniu [...] stycznia 2018 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez osobiste stawiennictwo w organie, przedłożenie do wglądu ważnego paszportu oraz oryginału informacji Starosty. Usprawiedliwiając powstałe opóźnienie w załatwieniu wniosku organ wskazał, że wszczął działania celem rozpatrzenia sprawy w najbliższym możliwym terminie wynikającym z sytuacji związanej z ilością wpływających wniosków oraz z fluktuacją kadr. Zaznaczył również, że brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podniósł, że wniosek skarżącej złożony w dniu [...] września 2017 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 K.p.a.). Analiza materiału aktowego potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad czterech miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku organ zajął się dopiero po interwencji (prośbie) skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r., kiedy to - pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. – Wojewoda przedstawił Urzędowi ds. Cudzoziemców pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r., zaś w dniu [...] stycznia 2018 r. wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i złożenia oryginału informacji Starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność), po ponad czterech miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.) wyłącznie na skutek działań strony. Przy czym dostrzec trzeba, że w okresie pierwszych czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 K.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero - po interwencji skarżącej w postaci ponaglenia, gdy Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpoznania wniosku do dnia [...] marca 2018 r. (termin ten nie został dotrzymany przez Wojewodę). W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie - zbierając dowody, organ robił to chaotycznie (np. wzywał do dostarczenia dokumentów już przedłożonych przez stronę, przyjmował kserokopie dokumentów potwierdzonych przez pełnomocnika strony a następnie wzywał o okazanie oryginałów). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego oznacza to, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. Sąd stwierdza zatem, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu) uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącej, Sąd pierwszej instancji przyznał jej kwotę pieniężną w wysokości 2.000 zł, uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Natomiast Sąd meriti postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Uznał, że powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] i zaskarżając go w zakresie pkt II, III i IV, domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części i przekazania w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenia wyroku w zaskarżonej części i oddalenia w tej części skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż skarżąca w związku z postępowaniem Wojewody pozbawiona została możliwości legalnego pobytu i legalnej pracy, pomimo przedstawienia przez organ na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. dokumentów potwierdzających fakt nielegalnego pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i co się z tym wiąże konieczności wydalenia ww. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku i brak odniesienia się przez Sąd do przedstawionych przez organ na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. dokumentów potwierdzających fakt nielegalnego pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i co się z tym wiąże konieczności wydalenia ww. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku nie dające odpowiedzi jakie były przesłanki uznania, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i jakie przesłanki dawały podstawę przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł., przede wszystkim w kontekście wniosku Skarżącej o uznanie, że wprowadzonej przed Wojewodą [...] sprawie z jej wniosku miała miejsce bezczynność, bez wskazywania na rażące naruszenie prawa oraz bez uzasadnienia wniosku Skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł, d) art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego, w tym dokumentów przekazanych Sądowi przez organ pismami z dnia 1 marca 2018 r. i z dnia 29 marca 2018 r., tj. pominięcie dowodów potwierdzających prowadzenie przez Wojewodę [...] w stosunku do Skarżącej postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia co najwyżej z przewlekłością postępowania oraz pominięcie dowodów potwierdzających okoliczność wydania przez Straż Graniczną w stosunku do Skarżącej decyzji o wydaleniu ww. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a więc dowodów nielegalnego pobytu Skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w sprawie toczącej się przed Wojewodą [...] z wniosku skarżącej mamy do czynienia, co najwyżej z przewlekłością postępowania, b) art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) dalej: P.u.s.a i art. 184 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie toczącej się przed Wojewodą [...] z wniosku skarżącej nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, c) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie kwoty pieniężnej w wysokości 2.000 zł pomimo braku uzasadnienia do przyznania takiej kwoty oraz braku uzasadnienia skarżącej przyznania kwoty pieniężnej w wysokości 4.000 zł Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dostrzegł zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Przepisy te stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Trzeba mieć na uwadze, że wskazane przepisy Konstytucji i P.u.s.a. nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi. Sąd może w związku z tym naruszyć przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku skarżącej cudzoziemki o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. W przypadkach skarg na bezczynność/przewlekłość organów, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy postępowanie organu zaskarżane, jako bezczynność lub przewlekłość nie narusza przepisów postępowania administracyjnego. W tym zakresie kwestia bezczynności jak i przewlekłości organu administracji publicznej zdeterminowana jest określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania, a także terminami załatwienia spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 K.p.a., w tym instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 K.p.a. i art. 35 § 1 K.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w przepisach art. 7, art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a. Organ pozostaje w bezczynności bądź w przewlekłości w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2557/17, LEX nr 2517438). W sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd zobowiązany jest nie tylko do ustalenia, że organ nie podjął w określonym terminie czynności do których był zobowiązany, lecz także do ustalenia i wyjaśnienia przyczyn, z powodu których nie wykonał określonych czynności w określonych terminach, mając przy tym na względzie także charakter sprawy i obowiązujący w sprawie tryb postępowania. Mając na względzie powyższe uwagi, wbrew zarzutom i argumentom skargi, należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w realiach sprawy mamy do czynienia z bezczynnością organu. Z analizy akt administracyjnych wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z dnia [...] września 2017 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Zgodzić się przyjdzie z Sądem Wojewódzkim, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku po ponad czterech miesiącach od jego złożenia. Przy czym dostrzec trzeba, że organ nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero, gdy Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie termin do rozpoznania wniosku. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Swoboda ta nie może jednak oznaczać dowolności, dlatego niezwykle ważnym jest, aby ocena, co do tego, czy bezczynność organu miała miejsce (bądź nie) z rażącym naruszeniem prawa, dokonywana była w nawiązaniu do wszystkich podejmowanych przez organ czynności, z uwzględnieniem ich charakteru, stopnia trudności i zawiłości sprawy, okoliczności zależnych i niezależnych od działania organu i jego pracowników, a także przekroczenia terminów ustawowych wynikających z art. 35 K.p.a. i realizacji przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 K.p.a., a w szczególności zawiadamiania stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Oceniając charakter bezczynności Sąd musi zatem wziąć pod uwagę całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, LEX nr 1794835). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, LEX nr 1794744). Orzeczenie objęte przepisem art. 149 § 1a P.p.s.a. wymaga zatem w pierwszej kolejności dokonania przez sąd administracyjny szczegółowych ustaleń co do konkretnych czynności podejmowanych przez organ, a następnie zbadania przyczyn zastoju procesowego sprawy i ich oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie Sąd dokonał prawidłowych ustaleń i zasadnie ocenił, że bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku skarżącej, miała charakter rażący. W świetle poczynionych uwag nietrafne okazały się również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę działalności organu zgodnie z wymogami powyższego przepisu. W nawiązaniu do powyższego pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania Sądu odnośnie bezczynności organu. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przedstawił stan sprawy, wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności w sprawie oraz przesłanki uwzględnienia skargi na bezczynność. Nie można więc podzielić zarzutu sporządzenia wadliwego uzasadnienia wyroku i brak odniesienia się przez Sąd Wojewódzki do przedstawionych przez organ na rozprawie dokumentów potwierdzających fakt nielegalnego pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i co się z tym wiąże konieczności wydalenia ww. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pismo [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2018 r.). Sąd prawidłowo ocenił, czy w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (wniosek z dnia [...] września 2017 r.) doszło do bezczynności, i że miała ona charakter rażący. Kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm.) – dalej: "ustawa o cudzoziemcach", wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, istotny wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi, który ukończył 13 rok życia, zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 w zw. z ust. 5). Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Przepis ten reguluje tryb zbierania materiału dowodowego, który w realiach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ma charakter rutynowy. Zaznaczyć przy tym należy, że: "konieczność pozyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego, a nie z analizy zgromadzonego już materiału dowodowego. Oznacza to, że na etapie występowania o informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 przywołanej ustawy nie można jeszcze ocenić czy sprawa ma charakter skomplikowany, a zatem jak długo będzie trwała. Ocena stopnia skomplikowania sprawy może bowiem nastąpić dopiero w toku oceny dokumentów załączonych do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w połączeniu z informacjami pozyskanymi na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach." (wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1660/18, LEX nr 2573637). Nie może też podważyć legalności zaskarżonego wyroku zarzut skargi lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku niedającego odpowiedzi, jakie były przesłanki uznania, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i jakie przesłanki dawały podstawę przyznania skarżącej kwoty pieniężnej w wysokości 2.000 zł., w kontekście wniosku skarżącej o uznanie, że w prowadzonej sprawie z jej wniosku miała miejsce bezczynność. Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w państwie prawa nie dopuszczalna jest sytuacja, w której cudzoziemiec jest pozbawiony możliwości legalnego pobytu i legalnej pracy tylko z powodu bezczynności organu administracji w procesie wydawania wnioskowanego rozstrzygnięcia. Dlatego przyznał skarżącej, adekwatną do okoliczności, sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Zaznaczyć trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej kwoty pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wskazać przy tym należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.