VI SA/Wa 1976/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "S. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. (dalej "Prezydent") z [...] lutego 2017 r., którą nałożono na S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca","Strona") karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną powołano art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.- dalej k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 poz. 570). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 28 października 2016 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W., podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwóch reklam na nośnikach o numerach [...] i [...] bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną za pomocą atestowanej taśmy pomiarowej powierzchnię reklam.  Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 6, 8 listopada, 1, 7, 13, 15, 27 grudnia 2016 r. oraz 5, 9, 14, 17 stycznia 2017 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. W dniu 19 grudnia 2016 r. Zakład Remontów i Konserwacji Dróg DRGE - Zespół geodetów wykonał pomiar sytuacyjny konstrukcji reklam usytuowanych na działce nr [...] z obrębu [...] w W.. Pomiar wykonano tachimetrem elektronicznym marki Leica TS12. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie z 12 stycznia 2017 r. poinformował Stronę o planowanej na dzień 9 lutego 2017 r. wizji w terenie oraz, że przed wydaniem decyzji może - zgodnie z art. 10 k.p.a. - zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się co do niej w terminie 7 dni od daty planowanej wizji. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, nie uczestniczyła w wizji oraz nie złożyła pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Prezydent wymierzył Skarżącej karę pieniężną 77 736,00 złotych kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa drogowego w okresie od 28 października 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. (82 dni). Organ I instancji określając wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego wskazał, że stanowi ona iloczyn powierzchni reklamy: - 24,00 m2 ( dwie reklamy o powierzchni 12,00 m2), stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p., stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poz. 19c załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m2; - 3,95 zł x 10 — 39,50 zł oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego (28 października 2016 r. - 17 stycznia 2017 r.): - 82 dni. Od powyższej decyzji Skarżąca z zachowaniem terminu złożyła odwołanie. SKO utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdziło, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. SKO powołując art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazało, że zajęcie pasa drogowego może nastąpić tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwy organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Zezwolenia takiego wymaga m.in. zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Odpowiedzialność administracyjna podmiotu dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Powołane przepisy mają charakter związany, obligując przede wszystkim podmiot zamierzający zająć pas drogowy do uzyskania stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zdaniem SKO , wbrew przekonaniu Skarżącej, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czasu, w którym funkcjonowały reklamy. Materiał zdjęciowy, zgromadzony na płycie CD potwierdza w sposób niebudzący wątpliwości, że obie reklamy funkcjonowały przez cały sporny okres w pasie drogowym. Sporne billboardy stanowią reklamę, niezależnie od zamieszczonych na nich treści, dlatego organ I instancji nie musiał kontrolować tych billboardów codziennie i codziennie dokumentować ich posadowienia ponieważ doświadczenie życiowe nakazuje domniemywać w takich sytuacjach, że żadna firma reklamowa nie demontuje tego typu tablicy na jeden czy dwa dni, po to, aby zaraz ją umieścić z kolejną reklamą. SKO podkreśliło, że pierwsza z reklam od 6 listopada 2016 r. do 1 grudnia 2016 r. oraz od 7 grudnia 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. posiadała niezmienną treść (w pierwszym okresie odnośnie kosmicznej wystawy, a w drugim reklamowała rtv agd). Podobnie druga reklama od 28 października 2016 r. do 17 stycznia 2017 r. zawierała treści jednego reklamodawcy - Auchan, a w niektórych dniach 5-9 stycznia 2017 r. oraz 14 -17 stycznia 2017 r. taką samą treść. Skarżąca niezgadzając się decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: - art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, polegające na zaniechaniu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy oraz zaniechaniu odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania, - art. 61 § 1 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zawinionej przez organ I instancji przewlekłości postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia Skarżącemu kary za zajęcie pasa drogowego w wysokości 77.736,00 zł. - naruszenie przepisu art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że pierwsza czynność w przedmiotowej sprawie została wykonana przez ZDM w dniu 28 października 2016 r., - była to kontrola, w trakcie której ustalono najważniejsze okoliczności sprawy, takie jak położenie reklamy, właściciela reklamy oraz fakt nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego. Kolejne 11 kontroli przeprowadzanych aż do stycznia 2017 r. jedynie potwierdziło ustalenia dokonane w toku pierwszej kontroli (co organ wprost przyznał w uzasadnieniu decyzji). W toku tych czynności nie ustalono żadnych nowych okoliczności sprawy. Pomimo, że wszystkie przesłanki do wszczęcia postępowania i wydania decyzji byty organowi I instancji znane już w dniu 28 października 2016 r. postępowanie zostało wszczęte dopiero z dniem 12 stycznia 2017 r. Przez okres ponad 2 miesięcy organ nie poinformował Skarżącej o dostrzeżonym naruszeniu prawa. Skarżąca zaznaczyła, że nie uchyla się od obowiązku usunięcia reklamy z pasa drogowego. Na skutek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 12 stycznia 2017 r. (kiedy to Skarżąca dowiedziała się o naruszeniu prawa) reklama została usunięta z pasa drogowego już w dniu 19 stycznia 2017 r. a więc po 7 dniach. Uzasadnia to przyjęcie założenia, że gdyby organ I instancji wszczął postępowanie niezwłocznie po dostrzeżeniu naruszenia, czyli już w październiku (ewentualnie na początku listopada) 2016 r. to wymierzona Skarżącej kara mogła być wielokrotnie niższa. W ocenie Skarżącej, wielokrotne wykonywanie przez organ czynności kontrolnych w długim odstępie czasu, przesądza o konieczności stwierdzenia, iż postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. W ocenie Skarżącej, organ l instancji w sposób oczywisty naruszył przepis art. 12 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało charakter rażący, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, zdaniem Skarżącego, również decyzja SKO, w której nie skorygowano tego uchybienia (a co więcej - w ogóle się do niego nie odniesiono) została wydana z rażącym naruszeniem prawa. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta nie naruszają prawa. Sąd administracyjny kontroluje kwestionowane decyzje wyłącznie pod kątem ich zgodności z prawem/legalności, a nie celowości, czy słuszności , a zatem musi stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował. Z treści skargi wynika, że Skarżąca kwestionuje jedynie okres za jaki została nałożona na nią kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia twierdząc, że gdyby organ zawiadomił wcześniej o zajęciu pasa drogowego kara mogłaby być znacznie niższa. Z tych okoliczności faktycznych Skarżąca wyprowadza swoje zarzuty procesowe polegające na rażącym naruszeniu przepisów wymienionych w petitum skargi, w tym zarzut rażącej przewlekłości postępowania. Istotnie z akt sprawy wynika, że kontrole ustalające dalsze funkcjonowanie spornych reklam w pasie drogowym były przeprowadzane przez organ w dniach 6, 8 listopada, 1, 7, 13, 15, 27 grudnia 2016 r. oraz 5, 9, 14, 17 stycznia 2017 r. Potwierdziły one nielegalne funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Natomiast organ I instancji zawiadomił Skarżącą o ujawnionym zajęciu pasa drogowego dopiero w styczniu 2017 r. Wtedy też reklamy te zostały usunięte. Ustosunkowując się zatem do tych zarzutów dotyczących niekorzystnego dla Skarżącej przedłużania terminu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego Sąd zauważa, że decyzje, wydawane w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p., są decyzjami związanymi. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia lub z przekroczeniem okresu, na jaki zezwolenie zostało wydane, zarządca drogi wymierza karę pieniężną. Oznacza to, że organy po ustaleniu zaistnienia zdarzenia faktycznego – samowolnego zajęcia psa drogowego, z którym ustawodawca powiązał konkretną sankcję, w tym przypadku karę pieniężną, nie miały żadnej możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, gdyż odpowiedzialność za delikt administracyjny wynika z mocy prawa. Organy zobligowane były jedynie do ustalenia faktu – co uczyniły, a następnie wyliczenia i wymierzenia kary pieniężnej - wydania decyzji, bez badania jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. Powyższy, związany charakter skarżonej kary pieniężnej niejako determinuje i jednocześnie usprawiedliwia takie działania organów, jak w rozpoznawanej sprawie. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w obszernie cytowanym w odpowiedzi na skargę wyroku z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1639/14. W wyroku tym wskazano, że: "Stwierdzenie przez organ nielegalnego zajmowania pasa drogowego powoduje wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej (art. 40 ust.12 udp), o czym zawiadamia się stronę postępowania. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że moment powiadomienia strony o wszczęciu postępowania jest miarodajny dla ustalenia okresu naruszenia prawa przez bezprawne zajecie pasa drogowego, a następnie wysokości kary pieniężnej. Takiego wniosku nie można bowiem wyprowadzić z treści art. 40 ust. 12 udp. Skutkiem wykładni przyjętej przez Sąd pierwszej instancji byłaby sytuacja, w której strona w momencie powiadomienia o wszczęciu przeciwko niej postępowania usunęła stan niezgodności z prawem i przywróciła pierwotny stan pasa drogowego w celu zminimalizowania sankcji pieniężnej za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. Innymi słowy, prowadziłoby to do takiego stanu rzeczy, iż podmioty dopuszczające się bezprawnego zajmowania pasa drogowego nie ponosiłyby odpowiedzialności w ogóle lub w minimalnym zakresie, nieadekwatnym do czasu trwania tego naruszenia. Wskutek koncepcji przyjętej przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, który jest przepisem o charakterze sankcyjnym, miałby zastosowanie wyłącznie iluzoryczne, bowiem określenie odpowiedzialności sprawcy za czas rzeczywistego zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia byłoby niemożliwe. Trudno też byłoby uznać, że zapobieganie przez zarządcę drogi takim zachowaniom narusza wskazane przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Reasumując, przesłanką wydania decyzji, o której mowa wart. 40 ust.12 pkt 1 udp, jest istnienie stanu naruszenia polegającego na zajmowaniu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, zaś moment wszczęcia postępowania w tym zakresie nie ma znaczenia dla określenia czasu trwania tego naruszenia." Sąd podziela powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym należy podkreślić, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 12 stycznia 2017 r. , zaś zaplanowania wizja lokalna została wyznaczona na dzień 9 lutego 2017 r. Skarżąca nie skorzystała z prawa udziału w tej wizji ograniczając się do demontażu reklamy. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] lutego 2017 r. zatem faktycznie postępowanie administracyjne trwało niewiele ponad miesiąc. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że chybione są zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzut przewlekłości postępowania oparty na art. 12 k.p.a. Na Skarżącej, która - jak wiadomo Sądowi z urzędu - profesjonalnie zajmuje się reklamą - spoczywał obowiązek stałego monitorowania czasu i miejsca posadowienia reklam. Przeoczenie tych obowiązków nieuchronnie wiązało się z wymierzeniem Skarżącej kary pieniężnej, co w niniejszym przypadku nastąpiło w sposób prawidłowy. Ponadto Skarżąca nie wykazała, że stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja, zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a, w szczególności decyzja ta zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść skarżonych rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.