II GSK 770/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1976/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1976/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 sierpnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...]W. z [...] lutego 2017 r., którą nałożono na A. sp. z o.o. w W. karę pieniężną 77 736 zł za zajęcie pasa drogowego ul. O. w rej. ul. Z. w W. w okresie od [...] października 2016 r. do [...] stycznia 2017 r. (82 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji określając wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego wskazał, że stanowi ona iloczyn powierzchni reklamy: - 24 m2 (dwie reklamy o powierzchni 12,00 m2), stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 1440; dalej: u.d.p.), stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poz. 19c załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m2; - 3,95 zł x 10 - 39,50 zł oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego ([...] października 2016 r. - [...] stycznia 2017r.) - 82 dni. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze, że w skardze spółka kwestionowała jedynie okres za jaki została nałożona na nią kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia twierdząc, że gdyby organ zawiadomił wcześniej o zajęciu pasa drogowego kara mogłaby być znacznie niższa. W ocenie WSA, istotnie z akt sprawy wynika, że kontrole ustalające dalsze funkcjonowanie spornych reklam w pasie drogowym były przeprowadzane przez organ w dniach 6, 8 listopada, 1, 7, 13, 15, 27 grudnia 2016 r. oraz 5, 9, 14, 17 stycznia 2017 r. Potwierdziły one nielegalne funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Natomiast organ I instancji zawiadomił skarżącą o ujawnionym zajęciu pasa drogowego dopiero w styczniu 2017 r. Wtedy też reklamy te zostały usunięte. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niekorzystnego dla skarżącej przedłużania terminu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego Sąd zauważył, że decyzje, wydawane w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p., są decyzjami związanymi. Oznacza to, że organy po ustaleniu zaistnienia zdarzenia faktycznego - samowolnego zajęcia psa drogowego, z którym ustawodawca powiązał konkretną sankcję, w tym przypadku karę pieniężną, nie miały żadnej możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, gdyż odpowiedzialność za delikt administracyjny wynika z mocy prawa. Organy zobligowane były jedynie do ustalenia faktu, co uczyniły, a następnie wyliczenia i wymierzenia kary pieniężnej bez badania jakichkolwiek dodatkowych przesłanek. Jak wskazał Sąd I instancji, postępowanie w sprawie zostało wszczęte [...] stycznia 2017 r., zaś zaplanowana wizja lokalna została wyznaczona na dzień [...] lutego 2017 r. Skarżąca nie skorzystała z prawa udziału w tej wizji ograniczając się do demontażu reklamy. W konsekwencji organ I instancji wydał decyzję w dniu [...] lutego 2017 r. zatem faktycznie postępowanie administracyjne trwało niewiele ponad miesiąc. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że chybione są zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzut przewlekłości postępowania oparty na art. 12 k.p.a. Zdaniem WSA, na skarżącej, która profesjonalnie zajmuje się reklamą, spoczywał obowiązek stałego monitorowania czasu i miejsca posadowienia reklam. Przeoczenie tych obowiązków wiązało się z wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej, co w niniejszym przypadku nastąpiło w sposób prawidłowy. Ponadto, jak wskazał WSA, skarżąca nie wykazała, że stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wynikający z treści tego przepisu związany charakter decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi usprawiedliwia i determinuje nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie wymierzenia kary przez organ, podczas gdy przepis ten wskazuje jedynie na przesłanki, do których zbadania organ jest zobligowany w celu wymierzenia kary pieniężnej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że nieuzasadnione przedłużanie postępowania przez Zarząd Dróg Miejskich nie stanowiło uchybienia, które miało istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary, a w dalszej kolejności do oddalenia skargi, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z norm prawnych dekodowanych z ww. przepisów k.p.a., to jest zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady szybkości postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy organ prowadząc postępowanie administracyjne jest w każdym przypadku zobligowany do przestrzegania ww. zasad ogólnych, a pominięcie tej okoliczności przez organy prowadzące postępowanie, usankcjonowane następnie przez Sąd I instancji, doprowadziło do wymierzenia skarżącej kasacyjnie rażąco wygórowanej kary o charakterze stricte fiskalnym, • art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że wbrew ocenie wynikającej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarówno decyzja organu I instancji, jak również sankcjonująca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym ich uchylenie. Wobec powyższego autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w W. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 pkt 1-6 powołanego artykułu. Zdaniem składu orzekającego w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żadna z podstaw, na których oparto skargę kasacyjną, nie jest usprawiedliwiona. Przede wszystkim za chybiony uznać należało zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Trzeba zatem wskazać, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, ustanowionej art. 7 k.p.a. i doprecyzowanej wskazanym w podstawach kasacyjnych art. 77 § 1 tej ustawy, na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek podejmowania, z urzędu lub na wniosek stron, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym zaś decydują normy prawa materialnego - znajdujące zastosowanie w sprawie. W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. (w zakresie istotnym dla sprawy) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takiego wymaga m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Zgodnie z art. 40 ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Ust. 6 stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie zakwestionował prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji na podstawie dowodów zgromadzonych w sprawie, co do okoliczności istotnych dla załatwienia sprawy w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Wymagające ustalenie fakty – w świetle przesłanek wynikających z przytoczonych przepisów, takie jak: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, powierzchnia samowolnie umieszczonych tam reklam, liczba dni zajmowania pasa drogowego jak i wysokość stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, uznać należy za niesporne. Formułując zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów procesowych strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje bowiem, jakich dowodów w tym zakresie nie przeprowadzono, które z dowodów sprawy nie zostały poddane wszechstronnej ocenie. Nie jest też podważane stanowisko Sądu I instancji, że spór dotyczył wyłącznie okresu, za jaki kara została nałożona, przy czym kwestia ta niewątpliwie nie dotyczy okresu zajmowania pasa drogowego. Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła jedynie, że gdyby organ zawiadomił ją wcześniej o zajęciu pasa drogowego - kara byłaby znacznie niższa. Na etapie postępowania kasacyjnego kwestia ta wymaga rozważenia w kontekście zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 oraz art. 12 § 1 k.p.a. Istotnie, kontrole - podczas których stwierdzono zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - były prowadzone od [...] października 2016 r. Postępowanie administracyjne wszczęto - jednocześnie informując stronę o stwierdzonym zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia - w dniu [...] stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 12 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Za kwalifikowaną postać naruszenia zasady szybkości postępowania, sformułowanej w art. 12 k.p.a., należy zaś uznać przekroczenie przewidzianych w art. 35 lub przepisach szczególnych terminów załatwienia sprawy. O "sprawie" i terminach jej załatwienia - w rozumieniu powołanych przepisów - można jednak mówić dopiero od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.). Powołany w podstawach kasacyjnych przepis art. 12 § 1 k.p.a. nie dotyczy zatem kontroli - wynik której może skutkować wszczęciem postępowania. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. nie jest więc trafny. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brak też podstaw by twierdzić, że Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję, wadliwie nie dostrzegł naruszenia zasady prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - przez fakt "późnego" poinformowania skarżącej spółki o stwierdzonym zajęciu przez nią pasa drogowego bez zezwolenia. Podzielić bowiem należy wyrażany w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, że choć organy powinny realizować tę zasadę we wszelkiego rodzaju kontaktach z obywatelami, to jednak naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej - mające miejsce poza postępowaniem administracyjnym - nie może rzutować na ocenę zgodności z prawem działań administracji podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza zaś nie może stanowić podstawy do kwestionowania zgodności z prawem decyzji administracyjnych (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany; P. M. Przybysz; LEX/el 2019, teza 3 i powołane tam orzecznictwo). Zwrócenia uwagi wymaga nadto, że Sąd I instancji zasadnie wziął pod uwagę, że skarżąca spółka zajmuje się profesjonalnie reklamą. Niewątpliwie winny być jej zatem znane zasady zajmowania pasa drogowego i sama winna monitorować miejsce i czas posadowienia reklam. W konsekwencji Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. - przez błędne przyjęcie, że nieuzasadnione przedłużanie postępowania przez Zarząd Dróg Miejskich nie stanowiło uchybienia, które miało istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej WSA z treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie wywiódł, że "związany charakter decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi usprawiedliwia i determinuje nieuzasadnione przedłużanie postępowania w sprawie wymierzenia kary przez organ". Temu zarzutowi przeczą pisemne motywy rozstrzygnięcia. Otóż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że Sąd I instancji – trafnie wskazując na charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. (decyzje "związane") - wyjaśnił, że po ustaleniu zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia organ nie miał możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.