II SAB/Lu 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący – sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na bezczynność Komitetu Wyborczego Wyborców [...] z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. Pismem z 3 października 2018 r. Fundacja [...] (dalej także: Fundacja) zwróciła się do Komitetu Wyborczego Wyborców [...] (dalej także: Komitet) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - rejestru zaciągniętych kredytów, - rejestru wpłat o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby fizycznej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę, - informacji na co zostały wydane środki finansowe komitetu wyborczego, - informacji na temat tego, jakim firmom i kiedy zlecono umieszczenie informacji pochodzących od komitetu wyborczego na billboardach, na ilu billboardach i gdzie zostały rozmieszczone te informacje. W dniu 13 grudnia 2018 r. Fundacja wniosła skargę na bezczynność Komitetu, żądając zobowiązania Komitetu do rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku w trybie określonym w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm.; dalej także: u.d.i.p.). Fundacja podkreśliła, że w świetle przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754 ze zm.; dalej także: k.w.), komitet wyborczy jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Istotą jego działalności jest działanie skierowane na rzecz sprawowania władzy publicznej przez kandydatów zgłoszonych i popieranych przez dany komitet wyborczy. Ponadto przepisy prawa wyborczego wprowadzają zasadę jawności finansowania kampanii wyborczej. To oznacza, że wnioskowane informacje dotyczące spraw finansowych Komitetu stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Komitet wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że komitety wyborcze nie mieszczą się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Komitet stwierdził, że powoływany w skardze wyrok WSA w Warszawie dotyczył innego stanu faktycznego, gdyż podmiotem, do którego skierowano wniosek był komitet wyborczy partii politycznej, a nie komitet wyborczy wyborców, co ma kluczowe znaczenie. W ocenie Komitetu, komitety wyborcze wyborców nie mogą być traktowane jako podmioty wykonujące zadania publiczne w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Komitetom wyborczym przysługuje prawo zgłaszania kandydatów w wyborach, jak również wykonywanie innych czynności wyborczych, a w szczególności prowadzenie na zasadzie wyłączności kampanii wyborczej na rzecz kandydatów. Trudno dopatrzeć się w ich działalności zadań publicznych. W dalszej kolejności Komitet podniósł, że skoro ustawodawca celowo rozdzielił i niejednokrotnie odmiennie uregulował zasady funkcjonowania komitetów wyborczych w zależności od kręgu osób lub organu powołującego, to nie można uznać, że komitet wyborczy wyborców jest tożsamy z komitetem wyborczym partii politycznej. Gdyby nawet przyjąć założenie przez analogię do partii politycznych, które wprost są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, że komitet wyborczy partii politycznej jest również podmiotem zobowiązanym do udostępnienie informacji, to komitet wyborczy wyborców nie może być tak zakwalifikowany, bowiem ustawodawca dokonał rozróżnienia komitetów wyborczych. Istotą działalności komitetu wyborczego wyborców jest jedynie prowadzenie kampanii na rzecz kandydatów zgłoszonych i popieranych przez ten komitet, w przeciwieństwie do partii politycznych i ich komitetów wyborczych, nie podejmuje żadnych działań z wykorzystaniem środków publicznych, co przesądza o tym, że nie jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak zdolności sądowej Komitetu Wyborczego Wyborców [...] w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Komitet Wyborczy bezsprzecznie nie jest organem administracji publicznej, państwową lub samorządową jednostką organizacyjną, co wyklucza wywodzenie jego zdolności sądowej z art. 25 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdolność sądową Komitetu można badać jedynie w kontekście art. 25 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wskazać należy, że zdolność sądowa tego rodzaju podmiotów ma charakter ograniczony w tym sensie, że jest uwarunkowana istnieniem przepisów, które stanowią źródło przypisania im obowiązków, objętą sferą kognicji sądu administracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymaga ustalenia, czy Komitet jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zastrzec przy tym trzeba, że z uwagi na płynną granicę między oceną formalną dopuszczalności skargi Fundacji (badaniem podstaw odrzucenia skargi) oraz oceną merytoryczną tej skargi (prowadzącą do uwzględnienia lub oddalenia skargi), należało stwierdzić, czy Komitet potencjalnie miał obowiązek udostępnienia tego rodzaju informacji, nie badając jednak tego, czy Komitet zgodnie z prawem zareagował na skierowany do niego wniosek Fundacji o udzielenie informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji spoczywa nie tylko na organach władzy publicznej, ale także na innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Rozwijając tę ogólną zasadę w niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji ustawodawca wymienił m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). W ocenie Sądu, analizując przesłanki podmiotowe obowiązku udostępnienia informacji w kontekście badania zdolności sądowej skarżonego Komitetu, należy wykluczyć cechę dysponowania majątkiem publicznym, z uwagi na uregulowane w Kodeksie wyborczym zasady finansowania działalności komitetów wyborczych wyborców. Zgodnie z art. 132 § 3 k.w., środki finansowe komitetu wyborczego wyborców mogą pochodzić wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami. Komitety wyborcze mogą przyjmować korzyści majątkowe jedynie od osób fizycznych, wyłącznie w zakresie wskazanym w ustawie (art. 132 § 5 k.w.), mogą również nieodpłatnie korzystać w czasie kampanii wyborczej z lokalu osoby wchodzącej w skład komitetu wyborczego, jak również z jej sprzętu biurowego (art. 133 § 2 k.w.). Przytoczone reguły wykluczają możliwość dysponowania przez komitety wyborcze wyborców majątkiem publicznym. Oceniając natomiast zdolność sądową skarżonego Komitetu w perspektywie wykonywania zadań publicznych, należy zwrócić uwagę, że każdy komitet wyborczy (niezależnie od jego rodzaju - tworzone przez partie polityczne, przez stowarzyszenia i organizacje wyborcze, przez wyborców) uczestniczy w procesie wyborczym wykonując określone czynności na rzecz kandydata lub kandydatów w wyborach. Komitetom wyborczym przysługuje wyłączne prawo zgłaszania kandydatów w wyborach, wyłącznie komitety prowadzą kampanię wyborczą na rzecz kandydatów (art. 84 § 1 k.w.). Komitety prowadzą agitację wyborczą, rozumianą jako publiczne nakłanianie lub zachęcanie do głosowania w określony sposób, w tym w szczególności do głosowania na kandydata określonego komitetu wyborczego (art. 105 § 1 k.w.). Działalność ta nie jest jednak zastrzeżona wyłącznie dla komitetów, bowiem agitacje mogą również prowadzić poszczególni wyborcy (art. 106 § 1 k.w.). Komitety wyborcze gromadzą i wydatkują na zasadach określonych w ustawie środki finansowe na cele związane z wyborami, w tym na agitację wyborczą (art. 134-136 k.w.). Mają również obowiązek prowadzenia rejestru zaciągniętych kredytów i przyjmowanych wpłat (art. 140 k.w.) oraz obowiązek przedłożenia organowi wyborczemu, sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania (art. 142 § 1 k.w.). Ogół tych czynności (z zastrzeżeniem, że przytoczone przepisy nie wyczerpują całokształtu działalności komitetu) wskazuje, iż komitet wyborczy wyborców uczestniczy w procesie wyborczym. Z samego jednak uczestnictwa w procesie wyborczym nie można wywodzić tezy, że komitet wyborczy wyborców wykonuje zadania publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W procesie wyborczym uczestniczą zarówno kandydaci, jak i wyborcy (w tym prowadząc agitację wyborczą), nie sposób jednak twierdzić racjonalnie, że kandydaci czy wyborcy wykonują jakieś zadania publiczne związane z wyborami. Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie zadania publicznego jest szerokie, co nie oznacza jednak, że może być ono w dowolny sposób rozciągane na wszelką działalność w tzw. przestrzeni publicznej. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w tym zakresie wyrażany w orzecznictwie pogląd, że zadaniami publicznymi, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 921/18). Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do przypisywania działalności komitetu wyborczego wyborców cechy wykonywania zadań publicznym we wskazanym ujęciu. Cała działalność komitetu wyborczego nie jest ukierunkowana na zaspokajanie powszechnych potrzeb obywateli, ale na obsługę i wspieranie konkretnego kandydata lub kandydatów zgłoszonych w wyborach przez ten komitet. Niewątpliwie komitet uczestniczy w procesie wyborczym kluczowym z punktu widzenia państwa, którego ustrój oparty jest na demokracji przedstawicielskiej, tym niemniej jednak jeszcze raz trzeba podkreślić, że w procesie tym uczestniczą również sami kandydaci czy wyborcy, a nikt racjonalnie nie stawia tezy o wykonywaniu przez te osoby zadań publicznych związanych z wyborami. To wszystko prowadzi do wniosku, że wykonywanie przez komitet wyborczy wyborców czynności w procesie wyborczym wyłącznie na rzecz określonych kandydatów nie świadczy o tym, że spoczywa na nim obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Komitet nie mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Brak jest bowiem przepisów, które stanowiłyby źródło przypisania Komitetowi – w tym zakresie – obowiązków, objętych sferą kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji należało uznać, że Komitet nie posiada zdolności sądowej (art. 25 p.p.s.a.), co skutkuje koniecznością odrzucenia skargi Fundacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Wskazać przy tym trzeba, że ocena Sądu wyrażona w niniejszym orzeczeniu dotyczy zdolności sądowej wyłącznie konkretnego komitetu wyborczego, który stał się adresatem skargi. Oceny tej nie można w sposób automatyczny i bezrefleksyjny przenosić na inne sprawy, w których adresatem żądań mogą być innego rodzaju komitety wyborcze. Ocena zdolności sądowej zaskarżonego podmiotu w każdej tego typu sprawie musi być przeprowadzona indywidualnie. Z tego względu pogląd wyrażony w powołanym przez Fundację wyroku WSA w Warszawie z 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1115/15, jako dotyczący istotnie odmiennego stanu faktycznego i prawnego, nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ubocznie należy zauważyć, że uzyskanie informacji, jakich Fundacja domagała się od Komitetu możliwe jest w innym trybie. Jak wskazano wyżej, na podstawie art. 142 § 1 k.w. na Komitecie spoczywa obowiązek przedłożenia organowi wyborczemu, sprawozdania o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu, w tym o uzyskanych kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania (dalej "sprawozdanie finansowe"). Sprawozdania finansowe przedkładane komisarzowi wyborczemu, w świetle art. 143 § 3 k.w., są udostępniane przez niego na wniosek zainteresowanych podmiotów, przy czym komisarz wyborczy podaje do publicznej wiadomości, w formie komunikatu w dzienniku o zasięgu co najmniej wojewódzkim, informację o miejscu, czasie i sposobie ich udostępniania do wglądu. Ponadto Państwowa Komisja Wyborcza i komisarz wyborczy udostępniają do wglądu na wniosek – w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie danych osobowych – wykaz wpłat obywateli polskich na rzecz komitetu wyborczego organizacji i komitetu wyborczego wyborców (art. 143 § 4 k.w.). Natomiast pozostałe rodzaje dokumentów załączone do sprawozdań finansowych udostępniane są przez właściwe organy wyborcze do wglądu podmiotom wymienionym w art. 144 § 7 k.w. (w tym fundacjom, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania kampanii wyborczych) w okresie przewidzianym na złożenie zastrzeżeń do sprawozdań finansowych, a pozostałym podmiotom udostępniane są po tym okresie – w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 143 § 5 k.w.). Z tych wszystkich względów, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.