II SA/Go 919/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Asesor WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 27 listopada 2017 r., nr 165/XXXI/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2018 rok stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu – na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm., dalej: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej P.r.d.), Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P z 2017 r., poz. 772, dalej: Obwieszczenie MRiF) – 27 listopada 2017 r. podjęła uchwałę nr 165/XXXI/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2018 rok. W § 2 ust. 1 ww. uchwały Rada Powiatu ustaliła wysokość stawek kwotowych opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 P.r.d. w następującej wysokości: 1) rower lub motorower: za usunięcie - 113 zł, za każdą dobę przechowywania - 20 zł; 2) motocykl: za usunięcie - 223 zł, za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie - 486 zł, za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie - 606 zł, za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: za usunięcie - 857 zł, za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 1263 zł, za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: za usunięcie - 1537 zł, za każdą dobę przechowywania - 200 zł. W § 2 ust. 2 uchwały ustalono wysokość stawek kwotowych kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów w następującej wysokości: 1) rower lub motorower – 56,50 zł; 2) motocykl – 111,50 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t – 243 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t – 303 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t – 428,50 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 631,50 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 768,50 zł. W § 4 ustalono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały zgodnie z art. 130a ust. 6 P.r.d. rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. W myśl przepisu art. 130a ust. 6e opłaty, o których mowa w ust. 6, stanowią dochód własny powiatu. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że w art. 130a ust. 5f P.r.d. ustawodawca nakłada na powiat realizację zadania polegającego na usuwaniu pojazdów oraz prowadzeniu parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, jako zadania własne powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Nadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w przypadku powierzenia zadań usuwania i przechowywania pojazdów innym podmiotom zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, różnica pomiędzy opłatą ustaloną w uchwale Rady Powiatu a opłatą zaproponowaną przez podmiot zewnętrzny stanowić będzie dochód powiatu. W przedmiotowej uchwale proponuje się przyjęcie stawek w wysokości 100% w stosunku do stawek określonych w Obwieszczeniu MRiF. Wyjaśniono także, że ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie takich kosztów. Proponuje się przyjęcie wysokości kosztów na poziomie 50% wysokości opłat za usunięcie pojazdu. Pismem z [...] listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Złożył skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1767), zarzucając, iż została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj., art. 130a ust. 6 P.r.d., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu stawek maksymalnych kosztów usuwania pojazdów, przechowywania ich na parkingu strzeżonym, mimo, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszone przez Powiat na podstawie umowy zawartej przez organ z firmą zewnętrzną są znacząco niższe niż stawki maksymalne określone w zaskarżonej uchwale. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. powinien kierować się następującymi przesłankami materialnoprawnymi: - koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych, - kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Skarżący zaznaczył, że treść powyższego przepisu wskazuje, że żadne inne przesłanki poza ww., nie mogą wpłynąć na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazane przesłanki materialnoprawne, co pozwala na pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Natomiast Rada Powiatu przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu. W dniu [...].10. 2017 r. Powiat zwarł umowę nr [...] z przedsiębiorcą N sp. z .o. o M.S., zgodnie z którą ustalono znacznie niższe wynagrodzenie jednostkowe za poszczególne rodzaje usług. I tak: 1) rower lub motorower: za usunięcie - 60 zł, za każdą dobę przechowywania - 8 zł, odstąpienie od usunięcia 60 zł; 2) motocykl: za usunięcie - 60 zł, za każdą dobę przechowywania - 8 zł; odstąpienie od usunięcia 60 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: za usunięcie - 240 zł, za każdą dobę przechowywania - 10 zł, odstąpienie od usunięcia 240 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: za usunięcie - 300 zł, za każdą dobę przechowywania - 10 zł, odstąpienie od usunięcia 300 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16t: za usunięcie - 300 zł, za każdą dobę przechowywania - 10 zł, odstąpienie od usunięcia 300 zł ; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: za usunięcie - 800 zł, za każdą dobę przechowywania - 10 zł, odstąpienie od usunięcia 800 zł; 7) pojazdy nie odebrane przez właścicieli a przejęte na podstawie wyroku sądu na własność przez Powiat – proponowana cena 2 zł za każdą dobę przechowywania. Natomiast w zaskarżonej uchwale w § 2 ust. 1 i 2 ustalono inną, znacząco zawyżoną wysokość kwotowych opłat. Odpowiadając na skargę Powiat wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w art. 130a ust. 6 P.r.d. ustawodawca wyraźnie odróżnia pojęcia opłat i kosztów. Opłaty za czynności urzędowe, najogólniej mówiąc, utożsamiane są w przeważającej mierze z działalnością administracji publicznej. Są to daniny publiczne pobierane z tytułu różnych czynności urzędowych organów administracji publicznej. W tym przypadku dotyczy to opłaty z tytułu zadania usuwania i przechowywania pojazdów, które jest zadaniem publicznym samorządu powiatowego. W skład tej opłaty wchodzą zarówno koszty bezpośrednich usług holowania i parkowania oraz koszty funkcjonowania administracji publicznej w danym obszarze działania. Zdaniem organu ustawodawca w tym zadaniu umożliwił pozyskiwanie dodatkowych środków finansowych, czyli dodatkowego dochodu – tak art. 130a ust. 6e. Gdyby w przepisach art. 130a nie było takiego celu, ustawodawca pominąłby zapis o opłatach i o dochodach własnych powiatu a w przepisach byłaby mowa tylko o kosztach dla jednostek świadczących usługi holowania i przechowywania pojazdów. Organ wyjaśnił, że pobrane opłaty w 2018 r. wynoszą 40 667,00 zł, z czego uiszczono 17 428,20 zł na rzecz podmiotu świadczącego usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Jednakże powiat pokrył także 30 389,56 zł na rzecz podmiotu świadczącego usługi usuwania i przechowywania pojazdów, których jednak nie udało się ściągnąć od właścicieli lub posiadaczy pojazdów. Podsumowując powiat wydał na realizację analizowanego zadania 17 428,20 zł + 30 389,56 zł = 47 817,76 zł, co jest kwotą wyższą niż suma pobranych opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie przez Prokuratora nie jest ograniczone też żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uchwała Rady Powiatu z 27 listopada 2017 r. nr 165/XXXI/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usunięcie i przechowywanie pojazdów na 2018 rok, stanowi akt prawa miejscowego. Uchwała ta dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, przy tym adresatami tej uchwały są osoby – określone generalnie, a nie imiennie - objęte ustawowym obowiązkiem ponoszenia tych opłat i kosztów. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 130a ust. 6 P.r.d., który stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z treści powyższego przepisu w związku z art. 130a ust. 6a ustawy wynika upoważnienie do ustalania – w granicach wynikających z art. 130 ust. 6a P.r.d. - wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu MRiF. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w orzecznictwie wskazano jednoznacznie - i to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela - że przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6a p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 P.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, CBOSA). Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu tego aktu właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie na parkingu strzeżonym (§ 2 ust. 1 uchwały) w maksymalnej wysokości dopuszczonej przez przepisy prawa. Zdaniem Sądu z treści uzasadnienia spornej uchwały nie wynika czym faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Jak już wyżej wskazano z uzasadnienia uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ stanowiący ustalając stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu w maksymalnych wysokościach. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą wysokości kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu (§ 2 ust. 2 uchwały). Nie powinno budzić wątpliwości, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Organ podjął próbę szczegółowego wyjaśnienia powyższych kwestii, ale dopiero w piśmie stanowiącym odpowiedź skargę. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę nie może jednak zastępować uzasadnienia uchwały. Należy zatem stwierdzić, że z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości. Zdaniem Sądu Rada Powiatu – przyjmując w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały stawki opłat w maksymalnej wysokości, określonej w obwieszczeniu MRiF (w § 2 ust. 2 także stawki kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu) bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 130a ust. 6 P.r.d. – naruszyła procedurę podejmowania uchwał. Naruszenie to trzeba - w ocenie Sądu - kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 P.r.d., jak i art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze należy zwrócić uwagę, że § 4 uchwały istotnie narusza prawo. Zgodnie z jego treścią, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Należy stwierdzić, że § 4 uchwały zawiera dwie normy prawne, które są ze sobą sprzeczne. Pierwsza z nich określa wejście ustawy w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które nastąpiło 29 listopada 2017 r., druga - uzyskanie przez ustawę mocy od dnia 1 stycznia 2018 r. Skoro są to dwie różne daty, to przepis zawiera wewnętrzną sprzeczność. W orzecznictwie wskazuje się, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są bowiem zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Z przedstawionych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.