II SA/Gl 897/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorom A. W. i A. P. dokonać rozbiórki budynku letniskowego na działce nr 1 w K.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wybudowanie obiektów na terenach bez prawa zabudowy stanowi samowolę budowlaną, do której odnosi się przepis art. 48 Prawa budowlanego, przewidujący obligatoryjną rozbiórkę takiego obiektu. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...], który podzielił argumentację organu pierwszej instancji. Skarga zobowiązanych do rozbiórki na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 40/15, a ich skarga kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 377/16. Pismem z dnia 7 lutego 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego zwrócił akta sprawy do organu pierwszej instancji. W takim stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia 1 marca 2018 r. wystosował do A. P. upomnienie, wzywając go do dokonania rozbiórki budynku letniskowego na wskazanej działce w K., informując jednocześnie, iż w razie niewykonania obowiązku zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji świadczeń niepieniężnych. Następnie w dniu 18 czerwca 2018 r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy doręczając go zobowiązanemu w dniu 25 czerwca 2018 r. i pouczając o przysługujących środkach, tj. możliwości, w terminie 7 dni, zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z prawa tego skorzystał A. P. Reprezentowany przez pełnomocnika, pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. złożył zarzuty do wystawionego tytułu wykonawczego, tj. pokreślił: - iż, określenie egzekwowanego obowiązku jest niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż toczy się postępowanie w sprawie budynku gospodarczego i letniskowego na działce nr 2 w K., a podstawą wydanego w sprawie orzeczenia jest oznaczenie przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Obecnie uchwalony został nowy plan, który jest zaskarżony do Naczelnego Sadu Administracyjnego. Korzystne orzeczenie tego Sądu spowoduje możliwość legalizacji tego budynku, stąd doprowadzenie do egzekucji jest przedwczesne. Nadto w jego ocenie tytuł wykonawczy nie określa w sposób precyzyjny obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej, gdyż nie jest możliwe ustalenie który budynek ma podlegać rozbiórce. Dlatego też obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Postanowieniem w sprawie zarzutów z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu, po zacytowaniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczących postępowania w sprawie zarzutów stwierdził, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja nr [...] z dnia [...] nakazująca A. W. i A. P. dokonać rozbiórki budynku letniskowego na działce nr 1 w K. Następnie przytoczył treść art. 33 i art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, iż zarzuty są całkowicie niezasadne. Wyjaśnił, w stosunku do zarzutu "niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym" poprzez to, iż "tytuł wykonawczy nie określa w sposób precyzyjny obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej" jest bezzasadny, gdyż określenie treści obowiązku wynika z decyzji rozbiórkowej. Gdyby obowiązek ten został określony inaczej byłby zarzut określenia obowiązku niezgodnie z treścią wynikającą z orzeczenia. Dodatkowo wyjaśnił, iż zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest całkowicie chybiony, gdyż w postępowaniu nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego typu grzywna w celu przymuszenia czy wykonania zastępczego. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie, reprezentowany przez pełnomocnika, A. P. powtórzył treść swojego pisma z dnia 29 czerwca 2018r., wskazując ponownie na wymienione w tym piśmie zarzuty. W uzasadnieniu ponownie powołał się na toczące się postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego i letniskowego na działce nr 2 w K., wskazując, iż zmiana planu miejscowego umożliwi legalizację budynku, a stąd doprowadzenie do egzekucji jest przedwczesne. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż w przypadku, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Podstawę prowadzenia egzekucji stanowi prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, w którym wskazany jest obowiązek, który ma być wyegzekwowany. Tytuł wykonawczy wystawiany jest nie w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, ale przed jego wszczęciem. Jego treść określa art. 27 cytowanej ustawy, a zobowiązany może go kwestionować wnosząc zarzuty, zdefiniowane w art. 33 ustawy. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów, a mianowicie określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, to po analizie zarówno decyzji nr [...] jak i wystawionego tytułu wykonawczego organ odwoławczy stwierdził, iż jest on niezasadny. Organ egzekucyjny wskazał treść obowiązku "dokonać rozbiórki budynku letniskowego na dz. 1 w K.", jak i podstawę na której egzekwuje ten obowiązek. Wyjaśnił dodatkowo, że egzekwowana decyzja była przedmiotem kontroli tak organu odwoławczego, jak i sądów administracyjnych obu instancji i na żadnym etapie postępowania nie dopatrzono się wadliwości w określeniu treści obowiązku. Nie znajduje uzasadnienia także drugi zarzut - niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, z uwagi na fakt, iż z tytułu wykonawczego nie wynika który budynek na działce ma podlegać rozbiórce. Wyraźnie bowiem wskazano, iż dotyczy to budynku letniskowego. Organ podkreślił, iż zarzut niewykonalności należy rozumieć jako rzeczywisty brak możliwości jego zrealizowania, tak dobrowolnego jak i w drodze egzekucji administracyjnej. Nie mają w tym względzie znaczenia ewentualne utrudnienia w jego realizacji, koszty czy konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Od tak rozumianej niewykonalności należy odróżnić bezskuteczność egzekucji, która nie jest podstawą konieczności umorzenia postępowania. W niniejszym przypadku trudno sobie wyobrazić, by organ- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., który jest zarówno organem egzekucyjnym, jak i organem, który wydał decyzję nakładającą egzekwowany obowiązek, nie miał wiedzy, który budynek był przedmiotem postępowania. W zakresie ostatniego zarzutu organ uznał, iż jest on przedwczesny, gdyż organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego, a jedynie wszczął postępowanie egzekucyjne. Środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego mają na celu ich ochronę w zakresie prawidłowości tego postępowania, nie mogą natomiast służyć do weryfikacji ostatecznych decyzji czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyrażą art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia, reprezentowany przez pełnomocnika, A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzuty były zasadne, co powinno skutkować umorzeniem postępowania. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawianą w toku postępowania, m.in. wskazując na uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. oraz brak określenia w sposób precyzyjny obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarządzeniem z dnia 30 listopada 2017 r. skarga została skierowana do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 120 w związku z art. 119 cytowanej powyżej ustawy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia go poprzedzającego zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga nie jest uzasadniona. Zasadnie bowiem organy obu instancji nie dopatrzyły się wystąpienia przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienionych enumeratywnie w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2014, poz. 1619). Jest poza sporem, że zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] skarżący wraz A. W. zostali zobowiązani do rozbiórki budynku letniskowego na działce nr 1 w K.. Decyzja to jest decyzją ostateczną i prawomocną, a to wobec wyczerpania toku zaskarżenia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] podzielił argumentację organu pierwszej instancji, utrzymując mocy zaskarżoną doń przez zobowiązanych decyzję. Z kolei skarga zobowiązanych do rozbiórki na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 40/15, a ich skarga kasacyjna na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 377/16. Wobec niewykonania obowiązku określonego w tej decyzji, bardzo wyraźnie określonego - rozbiórki budynku letniskowego na działce nr 1 w K. - pismem z dnia 1 marca 2018 r. wystosowano do zobowiązanego upomnienie, wzywając do wykonania przedmiotowej rozbiórki. Obowiązek ten nie został wykonany. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było wdrożenie egzekucji. Sporządzony został w 18 czerwca 2018 r. tytuł wykonawczy. który spełnia wszystkie wymogi ustawowe, określone w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 29 § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, lecz organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W niniejszej sprawie obowiązek wynika zaś prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] w podstawie prawnej którego to rozstrzygnięcia przywołano przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4. błąd co do osoby zobowiązanego, 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (wymogi treści tytułu wykonawczego). Skarżący powołał się na przesłanki wskazane w pkt 3 - określenie egzekwowanego obowiązku jest niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, w pkt 5 - niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz w pkt 8 - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji. Dokonując oceny zaprezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że przywołane przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Odnosząc się do pierwszego ze zgłoszonych zarzutów podnieść trzeba, że określenie egzekwowanego obowiązku nastąpiło zgodnie z treścią prawomocnej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] W wydanym tytule wykonawczym wpisano dokładnie sentencję przywołanej powyżej decyzji, trudno zatem mówić o niezgodności z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Podnieść natomiast należy, że tak w zarzutach, jak i w zażaleniu czy skardze skarżący odnosi się do zupełnie innej działki, a mianowicie działki nr 2, na której być może znajdują się dwa budynki - budynek gospodarczy i letniskowy, z czego może powstać wątpliwość którego budynku rozstrzygnięcie dotyczy. Jednak postępowanie wszczęte kwestionowanym tytułem wykonawczym dotyczy, co wyraźnie w nim wskazano - budynku letniskowego na działce nr 1 w K.. Nie można zatem mieć wątpliwości, że dotyczy budynku letniskowego na konkretnej - nr 1 - działce. Nie można również podzielić twierdzenia skarżącego, iż w sprawie występuje niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Należy bowiem zwrócić uwagę, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2094/14, z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1365/07, czy z dnia 14 maja 2013r.,sygn.akt I OSK 75/13). W niniejszej zaś sprawie powoływany przez skarżącego fakt uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. także nie może stanowić o niewykonalności nałożonego obowiązku, a nadto pozostaje bez wpływu na wykonalność nałożonego obowiązku. Nie można również uznać za zasadny zarzutu zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji, gdyż jak wskazał organ jest on przedwczesny. Organy nie zastosowały jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Nastąpiło jedynie wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec braku dobrowolnego wykonania nałożonego decyzją obowiązku - tj. braku rozbiórki wskazanego budynku letniskowego na działce nr 1 w K.. Mając powyższe na uwadze brak było podstawy do uwzględnienia zarzutów na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.