I OSK 75/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Janina Antosiewicz del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 918/11 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do tytułu wykonawczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 12 lipca 2012 r., III SA/Kr 918/11 oddalił skargę J. M. na postanowienie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uznania zarzutów za uzasadnione. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, iż zarzuty J. M. nie są uzasadnione, a w związku z tym nie zachodzi potrzeba umorzenia postępowania egzekucyjnego, czy zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Skarżący oparł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a następnie skargę na czterech podstawach wymienionych w art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej "u.p.e.a."): pkt 4 – błąd co do osoby zobowiązanego, pkt 5 – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, pkt 8 - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz pkt 10 – niespełnienie wymogów z art. 27 u.p.e.a. Jeśli chodzi o błąd co do osoby zobowiązanego, to zarzut byłby uzasadniony w sytuacji rozbieżności między imieniem i nazwiskiem osoby zobowiązanej w orzeczeniu stanowiącym podstawę wystawienia tytułu a imieniem i nazwiskiem wskazanym w tytule wykonawczym (por. wyrok NSA z 29.12.1998 r., 2801/07, czy wyrok WSA w Warszawie z 14 września 2009 r., III SA/Wa 855/09, Legalis). Tego rodzaju rozbieżność w sprawie nie zachodzi, gdyż zarówno w decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z [...] października 2007 r., Nr [...] o opróżnieniu z osób i rzeczy lokalu przy ul. [...] [...] w Krakowie, jak i w tytule wykonawczym wskazana została ta sama osoba – J. M. Nie ma w związku z tym wątpliwości co do tożsamości osoby, wobec której skierowana jest egzekucja administracyjna. Tak samo nie ma wątpliwości, że egzekucja skierowana jest nie tylko do osoby J. M., ale do wszystkich z nim zamieszkujących osób, tj. żony A. M. oraz jego dzieci. Nie było potrzeby wskazywania tych osób z imienia i nazwiska zarówno w decyzji, jak i w tytule wykonawczym, gdyż z konstrukcji decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) wynika, że decyzja wydana w stosunku do skarżącego odnosi skutek względem pozostałych osób zamieszkujących wraz z nią lokal ("Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu"). Z błędem co do osoby zobowiązanego mamy do czynienia także wówczas, gdy organ egzekucyjny lub egzekutor podjęli czynności egzekucyjne wobec osoby, którą błędnie uznali za zobowiązanego (por. wyrok WSA w Opolu z 18.05.2011 r., I SA/Op 136/11, Legalis). Jednak nie można przyjąć w rozpoznawanej sprawie, iż Komendant Miejski Policji błędnie skierował egzekucję do osób zamieszkujących wraz ze skarżącym w lokalu przy ul. [...]. Wynika to jak powiedziano wyżej, z istoty decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Charakter prawny decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu ma wpływ także na ocenę kolejnego zarzutu J. M. koncentrującego się na wykazaniu, że określony w tytule wykonawczym obowiązek opuszczenia lokalu jest niewykonalny, gdyż nie wydano wobec żony skarżącego i jego dzieci odrębnych tytułów wykonawczych koniecznych według skarżącego ze względu na brak związku uprawnień tych osób do zajmowanego lokalu. Odnosząc się do tego zarzutu, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązek opuszczenia lokalu wynika jedynie z faktu zajmowania go bez tytułu prawnego. Natomiast generalnie o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. można by mówić w sytuacji wady decyzji nakładającej obowiązek, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (kwalifikującej do stwierdzenia nieważności), bądź w sytuacji gdyby niewykonalność nastąpiła po wydaniu decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13.11.2008 r., II OSK 1365/07 (Lex nr 532603) "niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny, przy czym obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w naturze". Co istotne, ciężar dowodu, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny obciąża stronę, która wnosi zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Rolą natomiast organu, a następnie Sądu jest ocena czy okoliczności faktyczne podnoszone przez stronę powodują obiektywną niewykonalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym. J. M. w zasadzie nie podniósł w kontekście niewykonalności obowiązku okoliczności natury faktycznej, ale natury prawnej, gdyż znowu odwołał się do zagadnienia zakresu osobowego decyzji o opróżnienia lokalu. W związku z tym zarzut niewykonalności nie może zostać uwzględniony. Kolejny zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego również nie znajduje uzasadnienia w świetle okoliczności sprawy. Sąd zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że zasadą w postępowaniu egzekucyjnym jest stosowanie najłagodniejszego środka egzekucyjnego, która to zasada koresponduje z zasadą celowości postępowania egzekucyjnego mającego chronić zobowiązanego przed wykorzystaniem egzekucji jako dodatkowego środka represji – niemniej jak słusznie zauważył organ odwoławczy obowiązku o charakterze niepieniężnym – opróżnienia lokalu mieszkalnego nie można wykonać inaczej niż przez fizyczne odebranie tej nieruchomości i opróżnienie z osób i rzeczy całego lokalu. Skoro obowiązek opuszczenia lokalu dotyczy całej rodziny skarżącego – trudno uznać w świetle nawet doświadczenia życiowego, że opuszczenie lokalu spowoduje zerwanie więzi rodziny. Ostatni zarzut egzekucyjny został oparty na pkt 10 art. 33 u.p.e.a., to jest na niespełnieniu wymogów określonych w art. 27 ustawy. Przepis ten stanowi o wymogach formalnych tytułu wykonawczego, w § 3 określając, że do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli upomnienie nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Z akt administracyjnych (pism przewodnich organu, k. 102) wynika, że organ egzekucyjny przesłał skarżącemu tytuł wykonawczy oraz uwierzytelnioną kserokopię dowodu doręczenia upomnienia z [...].12.2010 r. Skarżący nie zaprzecza tej okoliczności (to jest doręczeniu podwójnemu tych dokumentów), niemniej uważa, że kserokopia upomnienia nie została uwierzytelniona w sposób wymagany prawem, a wręcz wskazuje na obowiązek doręczenia dowodu oryginału. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd miał na względzie, że w sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, tj. Komendant Miejski Policji. Generalnie obowiązek wskazany w art. 27 § 3 u.p.e.a. ciąży zatem na wierzycielu względem organu egzekucyjnego, nie zaś względem zobowiązanego. Okoliczność ta ma znaczenie w kontekście wpływu potencjalnego uchybienia art. 27 na postępowanie egzekucyjne. Niemniej jak słusznie zwrócił organ uwagę za postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.01.2008 r., II OSK 48/08, że uwierzytelnić pismo może strona, która jest jego autorem. Powyższy wyrok zaskarżył w całości J. M. skargą kasacyjną z 22 października 2012 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono w niej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 33 pkt 4 i pkt 5 u.p.e.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte uwzględnienie okoliczności obiektywnej niewykonalności tytułu wykonawczego polegającej na zobowiązaniu skarżącego do opróżnienia lokalu z osób i rzeczy, a także opuszczenia zajmowanego lokalu, pomimo, że osoby te nie zostały w tytule wykonawczym wskazane, a nadto z uwagi na to, że J. M. nie dysponuje możliwościami usunięcia tych osób z przedmiotowego lokalu; 2. art. 27 § 3 u.p.e.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że dowód doręczenia upomnienia, o którym mowa w tym przepisie, jako dokument, jest tożsamy z jego nieuwierzytelnioną kserokopią, która nie została prawidłowo uwierzytelniona przez autora tego dokumentu. Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o 2) zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu, a zatem także pozostałe osoby, tj. żona i dzieci J. M. zamieszkałe w tym lokalu (co potwierdza fakt ich zameldowania w nim) powinny być adresatami decyzji administracyjnych, które stanowiły podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wszystkie te osoby powinny być również objęte samym tytułem wykonawczym - wszystko w sytuacji, gdyby rzeczywiście nie miały tytułu prawnego do zajmowania wspomnianego lokalu mieszkalnego (zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania go przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego). Skoro decyzja taka, wobec żony i dzieci J. M. – A. M., B. M. i Ł. M. nie została wydana, to przedmiotowe postępowanie egzekucyjne tych osób nie dotyczy. Decyzja orzekająca obowiązek opróżnienia lokalu bezpośrednio dotyka sfery praw i obowiązków owych osób, a więc po myśli art. 28 k.p.a., każda osoba zajmująca lokal winna być stroną postępowania w omawianej sprawie. Istotnym w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, że zobowiązany J. M. nie dysponuje i nigdy nie dysponował żadną możliwością doprowadzenia do opuszczenia i opróżnienia z rzeczy przedmiotowego lokalu przez ww. osoby, co powoduje, że nałożony w tym względzie na niego w tytule wykonawczym obowiązek jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Stwierdzenie Sądu I Instancji, że J. M. w zasadzie nie podniósł w kontekście niewykonalności obowiązku okoliczności natury faktycznej, pozostaje w sprzeczności z art. 134 § 1 p.p.s.a., o tym bardziej, że Sąd ten dostrzega jednak zawarcie tych okoliczności w skardze wniesionej do WSA w Krakowie przez J. M. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje całościowej kontroli legalności zaskarżonego aktu bez względu na treść skargi, powołaną w niej podstawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 lipca 2011 r., I SA/Wr 444/11, Legalis). Powyższe daje asumpt do postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji w art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Aktualnym pozostaje zarzut, że nie dołączono do tytułu wykonawczego doręczonego pełnomocnikowi dowodu doręczenia upomnienia o którym mowa w art. 27 § 3 u.p.e.a. (art. 33 pkt 10 tej ustawy). Błędnie przyjmuje Sąd I instancji, że doręczono uwierzytelnioną kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru upomnienia. Uwierzytelnić pismo może strona, która jest jego autorem, zaś w niniejszym przypadku nie miało to miejsca, albowiem ewentualne potwierdzenie odbioru ww. upomnienia, jeśli nastąpiło, powinno być potwierdzone przez kwitującego jego odbiór lub upomnienie winno być doręczone w oryginale (postanowienie NSA z 29 stycznia 2008 r., II OSK 48/08). Skoro na dowodzie doręczenia upomnienia J. M. znajduje się jego podpis, to podpis ten żadną miarą nie był i nie mógł być złożony w obecności organu administracyjnego lub jego przedstawiciela. Tym samym brak jest jakichkolwiek przesłanek faktycznych, czy też prawnych, przekonujących o tym, że organ egzekucyjny miał uzasadnione przekonanie o osobie, która kwitowała odbiór upomnienia w imieniu J. M., a co za tym idzie, że tą okoliczność mógł ten organ potwierdzić uwierzytelniając upomnienie. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił dodatkowo, że uwierzytelnienia nie dokonał wierzyciel (poprzez swój organ), a jedynie jego pracownik, co do którego umocowania do uwierzytelniania dokumentu upomnienia kierowanego do zobowiązanego brak jakichkolwiek podstaw czy dowodów, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż dokonano uwierzytelnienia przez autora dokumentu. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 § 3 u.p.e.a. poprzez uznanie, że dowód doręczenia upomnienia, o którym mowa w tym przepisie jest tożsamy z jego kserokopią, która nie została prawidłowo uwierzytelniona, jest zasadny. Na zakończenie wskazano, że pod sygn. akt I C 1910/12/K przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Krowodrzy w Krakowie z powództwa J. M. przeciwko Gminie Miejskiej Kraków, prowadzone jest postępowanie o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu przedmiotowego lokalu położonego przy ul. [...] w Krakowie, przy czym w chwili wniesienia niniejszej skargi po zamknięciu rozprawy oczekuje się na wyrok Sądu Rejonowego, który zapadnie w 29 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. 2. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne. 3. W wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 roku (I OSK 1232/09) NSA zawarł następującą ocenę prawną, która na mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne również w sprawie wykonania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z [...] października 2007 r., Nr [...], nakazującą J. M. opróżnienie z osób i rzeczy lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Krakowie w terminie do 1 kwietnia 2008 r.: "Decyzja skierowana do J. M. nakazywała opróżnienie lokalu położonego w Krakowie przy ul. [...] z osób i rzeczy była więc wydana w stosunku do wszystkich osób, które skarżący uważa za strony postępowania. (...) Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja decyzji, której adresatem jest skarżący i inne zamieszkujące w lokalu osoby (niewskazane z imienia i nazwiska) jest poprawna". Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 4 i pkt 5 u.p.e.a. jest bezzasadny, ponieważ zobowiązanym w sprawie jest skarżący, na którym ciąży obowiązek opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego wraz z osobami i rzeczami w nim się znajdującymi, a zatem nie trzeba było w tytule wykonawczym wskazywać osób, które wraz z nim powinny opuścić przedmiotowy lokal mieszkalny. Podkreślić przy tym należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji i organy egzekucyjne art. 28 k.p.a. jest bezprzedmiotowy, ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem kwestia stron i uczestników tego postępowania została uregulowana odmiennie przez przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i dlatego w tym zakresie nie mają odpowiedniego zastosowania przepisy k.p.a. (art. 18 u.p.e.a.). 4. Warto dodać, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym jest podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712). Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji (a w konsekwencji – obowiązku wynikającego z decyzji), ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w szczególności wyrok NSA z 20 grudnia 1984 r., I SA 804/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 123 i wyrok NSA z 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 12). Twierdzenie zobowiązanego J. M., że nie dysponuje on i nigdy nie dysponował żadną możliwością doprowadzenia do opuszczenia i opróżnienia z rzeczy przedmiotowego lokalu przez zajmujące ten lokal osoby, jest jedynie powołaniem się na trudności techniczne w wykonaniu ciążącego na nim z mocy decyzji administracyjnej obowiązku, a nie niewykonalnością tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji również i z tego powodu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać za nietrafny. 5. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 27 § 3 u.p.e.a., ponieważ wskazany w tym przepisie obowiązek wystawiającego tytuł wykonawczy został spełniony. Dołączenie do tytułu wykonawczego kserokopii dowodu doręczenia upomnienia, potwierdzonej za zgodność przez pracownika organu, spełnia warunek określony w tym przepisie, ponieważ przedmiotem tego potwierdzenia jest fakt, że w aktach sprawy egzekucyjnej znajduje się oryginał dowodu doręczenia upomnienia zobowiązanemu (do czego pracownik organu jest jak najbardziej umocowany), a nie –jak twierdzi pełnomocnik skarżącego – okoliczność, że dowód ten został podpisany przez zobowiązanego lub jego przedstawiciela. 6. Dodać należy, że stanowisko, na które powołuje się skarżący, wyrażone przez NSA w postanowieniu z 29 stycznia 2008 r., II OSK 48/08 dotyczy dokumentu prywatnego wytworzonego przez stronę (pisma strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a.), na której to stronie ciążył obowiązek doręczenia sądowi administracyjnemu odpisu tego pisma. Zostało więc ono sformułowane na gruncie zupełnie innych przepisów, mających zastosowanie w zupełnie innej sprawie, a zatem nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Wszak dowód doręczenia upomnienia nie jest pismem wytworzonym przez stronę. Jest to dokument wytworzony przez doręczyciela przesyłki, którego jedynie jednym z elementów jest podpis adresata przesyłki. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.