IV SA/Gl 972/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Żywcu z dnia 27 czerwca 2016 r. nr XVII/175/2016 w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół Ogólnokształcących stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 27 czerwca 2016 r. Rada Powiatu w Żywcu podjęła uchwałę nr XVII/175/2016 w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Żywcu w skład którego wchodzą I Liceum Ogólnokształcące im. Mikołaja Kopernika w Żywcu oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Żywcu oraz nadała temu Zespołowi akt założycielski i statut, stanowiący odpowiednio załącznik nr 1 i 2 (§ 2 i 3) oraz wyposażyła w majątek (§ 4), przy czym jej wykonanie powierzyła Zarządowi Powiatu w Żywcu (§ 5). W skardze z dnia 8 sierpnia 2016 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 81 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 814) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Podniósł, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) organ prowadzący może połączyć w zespół wyłącznie szkoły różnych typów. Stosownie do postanowień art. 9 ustawy o systemie oświaty, szkoły publiczne i niepubliczne dzielą się na następujące typy: 1) sześcioletnią szkołę podstawową, w której w ostatnim roku nauki przeprowadza się sprawdzian; 2) trzyletnie gimnazjum, dające możliwość dalszego kształcenia w szkołach, o których mowa w pkt 3 lit. a-c i e, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin gimnazjalny; 3) szkoły ponadgimnazjalne: a) trzyletnią zasadniczą szkołę zawodową, której ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także dalsze kształcenie począwszy od klasy drugiej liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, b) trzyletnie liceum ogólnokształcące, którego ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, c) czteroletnie technikum, którego ukończenie umożliwia uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, a także uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego, d) szkołę policealną dla osób posiadających wykształcenie średnie, o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, umożliwiającą uzyskanie dyplomu potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminów potwierdzających kwalifikacje w danym zawodzie, e) trzyletnią szkołę specjalną przysposabiającą do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, której ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa potwierdzającego przysposobienie do pracy. Przywołany katalog jest zamknięty oraz dzieli się na szkoły publiczne i niepubliczne. Wyjątki, to znaczy możliwość określenia nowych typów, zostały dopuszczone tylko na mocy art. 9 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zatem systematyka tego artykułu pozwala uznać, że szkoły mogą działać jedynie w ramach istniejących już typów szkół. Oznacza to, że ustawodawca uznał licea ogólnokształcące oraz licea dla dorosłych za ten sam typ szkoły. Jedynie na mocy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 lipca 1998 r. w sprawie liceum technicznego (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 648) stwierdzono, że liceum techniczne za odrębny typ szkoły. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru nie sposób połączyć w Zespół Szkół Ogólnokształcących I Liceum Ogólnokształcącego im. Mikołaja Kopernika w Żywcu oraz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Żywcu, bowiem są to szkoły tego samego typu, czyli trzyletnie licea ogólnokształcące, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego i do których uczęszczać mogą osoby, które ukończyły gimnazjum lub ośmioletnią szkołę podstawową. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2212/11 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA - www.orzeczenia.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOS"). W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Żywcu wskazała, że uchwałą z dnia 30 sierpnia 2016 r., nr XIX/187/2016 uchyliła zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałę, w związku z tym wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (k. 11 akt sądowoadministracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, albo naruszeniu procedury jej uchwalania (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", publ. Samorząd Terytorialny 2001r., z. 1-2, s. 101-102). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Podkreślenie to jest niezbędne z uwagi na przesłanie skargi przez Starostę Żywieckiego po upływie 2 lat od dnia jej wniesienia przez organ nadzoru, tj. dnia 25 września 2018 r. (data stempla pocztowego, k. 12 akt sądowoadministracyjnych). Fakt ten jest bezsporny, co wynika z treści odpowiedzi na skargę i nie zasługuje na aprobatę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Powiatu w Żywcu w dniu 27 czerwca 2016 r. nr XVII/175/2016 w sprawie utworzenia Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Żywcu w skład którego wchodzą I Liceum Ogólnokształcące im. Mikołaja Kopernika w Żywcu oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Żywcu. Z tego też powodu zastosowane przy ocenie zaskarżonej uchwały regulacje prawne dotyczą stanu prawnego na dzień jej podjęcia. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 511; zwanej dalej w skrócie: "u.s.p.") przy podejmowaniu jakiejkolwiek uchwał organ powiatu powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do ich wydania, bowiem uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. Barbara Adamiak, artykuł pt. "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Nadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo takie uchwały, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały(art. 79 ust. 1 u.s.p.). Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu, a jedynie może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 81 ust. 1 u.s.p. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 81 u.s.p. Na mocy art. 12 pkt 8 lit. i) u.s.p. rada powiatu posiada kompetencje prawodawcze do tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Ten ustrojowy przepis stał się podstawą do podjęcia zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 58 oraz art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (wówczas t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.). Przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Z kolei, po myśli ust. 3 tego artykułu utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Zgodnie z powołanym art. 58 ustawy o systemie oświaty, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu, a w przypadku szkoły podstawowej także podporządkowane jej organizacyjnie szkoły filialne. Szkole publicznej prowadzonej przez osobę fizyczną lub osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego nie ustala się obwodu, chyba że osoba prowadząca wystąpi z takim wnioskiem (ust. 2). W kolejnych ustępach art. 62 ustawy o systemie oświaty postanowiono, że w zakresie uregulowanym odmiennie w statucie zespołu tracą moc postanowienia zawarte w statutach połączonych szkół lub placówek (ust. 4), a także, iż organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się (ust. 5). Mając na względzie całość redakcyjną art. 62 ustawy o systemie oświaty należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż jego ust. 5 mógłby być odczytywany w oderwaniu od brzmienia ust. 1. Bezspornym jest, że zawarte w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 tej samej ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zezwala na włączenie innych szkół lub placówek do istniejącego zespołu szkół lub placówek. Włączenie to musi jednak uwzględniać regulacje prawne dotyczące zasad tworzenia zespołów szkół, wskazane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy nie jest dopuszczalne łączenie w zespół szkół tego samego typu, prowadzi to do obejścia art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie do jego istotnego naruszenia, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że podejmując zaskarżoną uchwałę pominięto regulację art. 62 ust. 1 w związku z art. 9 ustawy o systemie oświaty. Dopuszczalne jest bowiem włączenie dodatkowej szkoły do nowoutworzonego zespołu, jednakże wyłącznie szkoły innego typu. Z tego powodu nie sposób połączyć w Zespół Szkół Ogólnokształcących w Żywcu: I Liceum Ogólnokształcącego im. Mikołaja Kopernika w Żywcu oraz Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Żywcu, bowiem są to szkoły tego samego typu, czyli trzyletnie licea ogólnokształcące, których ukończenie umożliwia uzyskanie świadectwa dojrzałości po zdaniu egzaminu maturalnego i do których uczęszczać mogą osoby, które ukończyły gimnazjum lub ośmioletnią szkołę podstawową. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd zważył, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiła żadna z przesłanek, określonych w art. 161 § 1 p.p.s.a., w szczególności nie można było uznać, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stało się "z innych przyczyn bezprzedmiotowe", w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w związku z podjęciem przez Radę Powiatu w Żywcu w dniu 30 sierpnia 2016 r. uchwały nr XIX/187/2016, bowiem zaskarżona uchwała obowiązywała 2 miesiące. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.