II OSK 3676/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1446/18 w sprawie ze skargi O.L. i M.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza solidarnie od O.L. M.L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1446/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O.L. i M.L., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w J. Organ I instancji uznał, że inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], co skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlane i udzielenia pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania M.H., Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M.H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dziatki nr ew. [...] w J. Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r., wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej i braki w dokumentacji zostały uzupełnione. Ocenił, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...]., o warunkach zabudowy, a także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.; zwanego dalej: r.w.t). Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Przestanki, na których została oparta decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zostały błędnie uzasadnione, a obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do elewacji wschodniej, został nałożony na inwestora niezasadnie. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1446/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M.H. pozwolenia na budowę wydana została z przyczyn formalnych. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej bada dwie kwestie niezbędne dla wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji; formalnoprawne - a więc prawidłowość wniosku i kompletność wymaganej przepisami Prawa budowlanego dokumentacji załączonej do wniosku oraz materialnoprawną - a więc szeroko rozumianą zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Jeżeli jednak organ I instancji odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z przyczyn wyłącznie formalnych (art. 35 ust. 3 p.b.) i w związku z tym - nie prowadzi postępowania w aspekcie materialnoprawnych przestanek rozstrzygnięcia i nie dokonuje w żaden poddający się kontroli sposób oceny materialnoprawnej inwestycji ujętej we wniosku, to organ odwoławczy uchylając takie orzeczenie i wydając pozytywną decyzję w rzeczywistości działa za organ I instancji, prowadząc postępowanie w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem tak, jakby byt organem I instancji. Takie postępowanie narusza, zdaniem Sądu I instancji zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a. Wobec tego, że inwestor nie wykonał postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to organ I instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie i wydał formalną decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wydanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w ocenie Sądu I instancji narusza wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydana została z przyczyn formalnych, a organ nie prowadził postępowania w aspekcie materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia i nie dokona oceny materialnoprawnej inwestycji, podczas gdy decyzja ta została wydana po dokonaniu analizy i niezbędnych sprawdzeń w tym zakresie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie odwoławcze, działał za organ I instancji, prowadząc postępowanie w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem tak jakby był organem I instancji, przez co przeprowadził postępowanie po raz pierwszy co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, podczas gdy Wojewoda [...] prowadząc postępowanie odwoławcze, przeprowadził postępowania po raz drugi zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 136 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, ze czynności dokonane przez Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym, nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 136 k.p.a., podczas gdy czynności te miały charakter uzupełniający w stosunku do postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji i w pełni mieszczą się w kompetencjach organu odwoławczego; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 oraz 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji, wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018 poz. 1202, z pozn. zm.; zwanej dalej: p.b.) nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy pozytywnej decyzji reformatoryjnej, lecz konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, na podstawie 138 § 2 k.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przestanki uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 5. art. 35 ust. 3 p.b., przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w oparciu o ten przepis organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego I udzielenia pozwolenia na budowę jedynie z przyczyn formalnych, podczas gdy z dyspozycji tego przepisu jednoznacznie wynika, iż do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie przedmiotowego przepisu, niezbędne jest dokonanie oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej Wojewoda trafnie zarzucił Sądowi I instancji, iż ten błędnie uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. ma charakter jedynie formalny. Z uwagi na charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że po złożeniu przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązkiem właściwego organu jest poddanie tego wniosku sprawdzeniu, przede wszystkim czy nie zawiera braków. Braki wniosku inwestora, poza charakterem materialnoprawnym, odnoszącym się do kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami, mogą mieć również charakter formalny polegający przykładowo na niepodpisaniu wniosku, niewskazaniu adresu, ale też niedołączeniu do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów, np. decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, itp. (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 2845/18, LEX nr 2866483). Tego rodzaju braki podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 486/19, LEX nr 3018140). Natomiast w ramach merytorycznego postępowania organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza, zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b.: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 3 p.b. Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, że w przypadku złożenia niekompletnego - pod względem formalnym - wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien wezwać inwestora do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Natomiast do braków materialnoprawnych wniosku powinien zastosować art. 35 ust. 3 p.b., który - co wymaga podkreślenia w świetle zarzutów skargi kasacyjnej - odnosi się wyłącznie do wad materialnych dokumentacji, a więc wad, które mogą być sprawdzone i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (wyroki NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2792/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mylnie zatem przyjął Sąd I instancji, że wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie bada wniosku inwestora w sposób merytoryczny. Art. 35 ust. 3 p.b. odnosi się bowiem do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ I instancji dokonał merytorycznej oceny wniosku inwestora i uznając, że zawiera on wady, wezwał do jego poprawienia. Nieuzupełnienie braków skutkowało wydaniem merytorycznej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Nie ma zatem racji Sąd I instancji twierdząc, iż okoliczność wydania przez organ I instancji, na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, z uwagi na formalnych charakter rozstrzygnięcia, wykluczała możliwość wydania przez organ odwoławczy reformatoryjnego orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadniczo postępowanie mające na celu usunięcie nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1-5, powinno być przeprowadzone przed organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt obarczony jest wadami nieistotnymi i organ w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., zobowiąże do ich usunięcia na etapie postępowania odwoławczego. Sąd I instancji ograniczając się do stwierdzenia, że Wojewoda nie był uprawniony do wydania merytorycznej decyzji na etapie postępowania odwoławczego, nie dokonał kontroli decyzji tego organu w pełnym zakresie. Z tych też powodów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.