II OSK 917/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SAB/Wa 135/09 w sprawie ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości od E. S. na rzecz Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2010 r., VII SAB/Wa 135/09 zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do wydania aktu administracyjnego w wyniku rozpoznania wniosku E. S. z 29 grudnia 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżąca powyższy wymóg wyczerpała. Sąd wskazał, że terminy do wniesienia skargi do Sądu, przewidziane w art. 53 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść, aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność organu zachodzi, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Zdaniem Sądu bezsprzeczne jest, że Prezydent m.st. Warszawy nie miał podstaw do zastosowania w toku rozpoznania wniosku inwestora z 29 grudnia 2006 r., art. 64 kpa, a tym samym wobec braku wykonania nałożonych obowiązków nie mógł zastosować sankcji w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 kpa służy bowiem uzupełnieniu braków formalnych podania takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 kpa. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 kpa lub art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 kpa, natomiast w sytuacji braków materialno-prawnych wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r., VII SA/Wa 616/06, LEX nr 258274). W okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien zatem wezwać inwestora do uzupełnienia braków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego i w przypadku braku wykonania wezwania orzec merytorycznie w sprawie, a nie pozostawiać wniosek bez rozpoznania. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Prezydenta m. st. Warszawy skargą kasacyjną z 10 marca 2010 r. Sądowi zarzucono naruszenie następujących przepisów: 1. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w trybie tego przepisu organ może wzywać stronę do uzupełnienia braków formalnych zmierzających do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w brzmieniu ustalonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. 2003 r., Nr 120, poz. 1127), gdy tymczasem na podstawie art. 35 ust. 3 organ może nakładać obowiązek uzupełnienia nieprawidłowości złożonego wniosku w zakresie określonym tylko i wyłącznie w art. 35 ust. 1, który enumeratywnie te nieprawidłowości wskazuje i wśród których nie znajduje się oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. art. 64 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezastosowaniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i nieustalenie, że braki w oświadczeniu Inwestora z 29.12.2006 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane były brakami formalnymi, dla których uzupełnienia organ mógł zastosować tylko i wyłącznie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., a w konsekwencji uznanie przez Sąd, iż doszło do bezczynności organu w sytuacji, gdy organ podjął prawidłowe czynności. 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, iż organ pozostawał bezczynny w sytuacji, gdy podjął czynności proceduralne, przewidziane w obowiązujących przepisach prawa tj. nierozstrzygnięcie w granicach danej sprawy co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie utożsamił ewentualnie nieprawidłową podstawę prawną działania organu z jego bezczynnością. O braku bezczynności organu bowiem świadczą następujące okoliczności, w związku ze złożonym 29 grudnia 2006 r. wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Pismem z 3 stycznia 2007 r. organ wezwał do uzupełniania braków formalnych, natomiast pismem z 06 marca 2007 r. poinformował zainteresowaną, iż jej wniosek pozostawia bez rozpoznania z dniem 16 stycznia 2007 r. Organ więc podjął czynności, aby doprowadzić do merytorycznego rozpoznania wniosku i te działania organu mogła kwestionować wnioskodawczyni. Jeśli uznała je za nieprawidłowe zgodnie bowiem z art. 3 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego mogą być czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej, jeżeli nadano im określoną, zobiektywizowaną postać. Skoro więc wnioskodawczyni nie zakwestionowała i nie wzruszyła tych czynności organu to była zobligowana do ich wykonania. Organ podjął prawidłowe czynności polegające na zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a., gdyż stosownie do treści załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę w pkt 2 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku współwłasności co nieruchomości objętych wnioskiem należy wskazać - imię, nazwisko lub nazwę oraz adres współwłaścicieli. Bezsporne jest, iż tych danych oświadczenie inwestora nie zawierało. Jednocześnie brak było stosownego dokumentu, z którego wynikałaby zgoda współwłaścicieli do złożenia oświadczenia o takiej treści, a nadto brak było umocowania do reprezentacji osoby prawnej, współwłaściciela działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...]. Brak tych informacji nie pozwolił na kompleksową ocenę, czy zostały spełnione przesłanki materialne wniosku. Jednocześnie jakiekolwiek zaniechanie przez organ administracji wezwania do uzupełnienia tych braków stanowiłoby naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., a także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a. Rozpoznanie bowiem wniosku obarczonego brakami formalnymi spowodowałoby wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można podzielić poglądu Sądu, że organ powinien wezwać do uzupełniania braków w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Pojęcia "przepisów prawa", ustalających inne wymagania, użyto tu wyłącznie na oznaczenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie chodzi jedynie o przepis k.p.a. i wynikające z nich wymagania (zwłaszcza art. 63 § 2 i 3), ale także o przepisy szczególne. Z kolei art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien zastosować art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien być zastosowany art. 35 ust. 3 cyt. ustawy. W niniejszej sprawie, organ pismem z 3 stycznia 2007 r. wezwał Inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z określeniem tytułu prawnego do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz podaniem dokumentu z którego prawo to wynika, uznając, iż złożony wniosek był niekompletny pod względem formalno-prawnym. Ponieważ wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 k.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych - takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2-4 Prawa budowlanego, który w ust. 2 pkt. 2 stanowi, iż do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane", dlatego brakiem formalno-prawnym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest brak lub załączenie do wniosku nieprawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś wezwanie do uzupełnienia braków oświadczenia nie wiąże się z merytoryczną oceną przedstawionego wniosku. Ponadto, organ w niniejszej sprawie nie mógł zastosować art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostało tam umieszczone jako podlegające sprawdzeniu w trybie tego przepisu, należy przyjąć, że nie podlega ono uzupełnieniu w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego –por. w szczególności wyrok WSA w Łodzi z 21 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 182/2009, w którym wskazano, iż "nie jest dopuszczalne nakładanie postanowieniem takich obowiązków, które pozostają poza zakresem określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 2 lutego 2009 r., II OSK 73/08. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła, że podziela ocenę prawną zawartą w zaskarżonym wyroku. Podkreśliła, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano faktu złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji uważa jednak, iż oświadczenie to nie jest właściwe w swojej treści. Taka ocena oznacza, iż Prezydent m.st. Warszawy usiłuje w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wymusić na stronie skorygowanie treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uważając, iż oświadczenie to nie jest kompletne. W przekonaniu jednak E. S., oświadczenie to jest wystarczające. Powstał więc spór pomiędzy organem administracji a wnioskodawczynią o poprawność złożonego oświadczenia. Podłożem tego sporu jest ocena złożonego oświadczenia, a nie fakt jego braku. Trybem właściwym do oceny poprawności tego oświadczenia jest zatem procedura określona w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, ponieważ to w tej procedurze wnioskodawcy przysługują środki zaskarżenia postanowienia służące weryfikacji oceny organu pierwszej instancji przez organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia. Nie jest to więc prosta ocena faktu, czy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę zawiera wszystkie załączniki, lecz jest to ocena, czy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest prawidłowe, a więc w istocie, czy wnioskodawca dysponuje takim prawem do nieruchomości. Spór o przysługiwaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w żaden sposób nie może być uznany za brak formalny, lecz właśnie za brak materialno-prawny i dlatego wyrok Sądu Wojewódzkiego nie narusza przepisów prawa wymienionych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości pogląd, że tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Z akt rozpoznawanej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (brak w nim było stosownego dokumentu, z którego wynikałaby zgoda współwłaścicieli do złożenia oświadczenia o takiej treści, a nadto brak było umocowania do reprezentacji osoby prawnej, współwłaściciela działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...]). Kwestia zupełności dokumentu prywatnego, jakim jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest objęta dyspozycją w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co oznacza, że do uzupełnienia jakichkolwiek braków takiego oświadczenia nie ma zastosowania tryb wskazany w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należało uznać za zasadny. Oznacza to również, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, stwierdziwszy braki dołączonego do wniosku E. S. z 29 grudnia 2006 r. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Zważywszy, że określony w tym przepisie siedmiodniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może zostać przedłużony przez organ administracyjny i że skarżąca nie uzupełniła wszystkich braków oświadczenia w tym terminie, nie można zarzucić Prezydentowi m. st. Warszawy, że pozostawiając podanie skarżącej bez rozpoznania naruszył art. 64 § 2 k.p.a. W konsekwencji uznać należało, że nie pozostawał on w bezczynności. Na marginesie rozważań Sąd pragnie zauważyć, że na organy prowadzące postępowanie w sprawach pozwolenia na budowę nałożono obowiązek wydania decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o jej wydanie pod rygorem wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego). Z uregulowania tego można wyprowadzić również i taki wniosek, że strona żądająca wydania pozwolenia na budowę powinna współpracować z organem prowadzącym postępowanie w jej sprawie, przynajmniej w zakresie dostarczenia kompletnej dokumentacji, umożliwiającej rozpoznanie sprawy. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.