II OSK 73/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1404/07 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1404/07 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia organowi kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpoznaniu wniosku Wojewody Śląskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., nakładające na Wojewodę Śląskiego karę pieniężną w wysokości 500 zł za przekroczenie przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu 3 października 2006 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz oczyszczalnią ścieków dla miejscowości Wielowieś w części usytuowanej na terenie zamkniętym. Decyzją z dnia 8 grudnia 2006 r. nr [...] Wojewoda Śląski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie W. pozwolenia na tę budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 tej ustawy. Nie można też, w ocenie tego organu, zaakceptować twierdzenia Wojewody Śląskiego, zgodnie, z którym termin na uzupełnienie dokumentacji, wynikający z postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, należałoby uznać za jeden z terminów, o których mowa w art. 35 ust. 8 tej ustawy. Nie jest to, bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Ponadto organ centralny stwierdził, że Wojewoda Śląski wyznaczając 30-dniowy termin na uzupełnienie braków wniosku, powinien kierować się ogólną zasadą szybkości postępowania oraz dyrektywą załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze termin 65-dniowy, organ powinien wyznaczyć na tyle realny termin do uzupełnienia wniosku, aby nie doprowadzić do nadmiernego wydłużenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., podkreślił, że postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidziane w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), jak też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Oceniając w tym kontekście kwestie realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu Sąd I instancji wskazał, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. Wstępna analiza sprawy, przed Wojewodą Śląskim nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia 3 października 2006 r. W dniu 6 października 2003 r. Wojewoda Śląski postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni. Powyższy obowiązek został wykonany dopiero w dniu 1 grudnia 2006, po tym jak wcześniej inwestor wniósł w piśmie z dnia 16 listopada 2006 r. o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku. Strony o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione w dniu 1 grudnia 2006 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została zaś wydana w dniu 8 grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie niniejszego pozwolenia na budowę, po zakreśleniu inwestorowi terminu na uzupełnienie wniosku, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Wojewoda Śląski nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu, przedłużając wcześniej wyznaczony inwestorowi termin. Tymczasem przepis art. 35 ust. 3. Prawa budowlanego stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Zatem w trybie tego przepisu organ powinien wyznaczyć stosunkowo krótki termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro mimo tego nakazu, organ zdecydował o przedłużeniu terminu, to działał niejako na własne ryzyko, zatem powinien tak zorganizować własną pracę, żeby pomimo przedłużenia inwestorowi terminu do uzupełnienia wniosku został dochowany 65-dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 6. Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1404/07 złożył Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na uznaniu, że okres uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi przesłanki opóźnienia terminu z winy strony. W przekonaniu skarżącego z literalnego brzmienia art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika, że do terminu 65-dniowego, przewidzianego na wydanie pozwolenia na budowę, nie wlicza się oprócz terminów zawieszenia postępowania i terminów oczekiwania na stanowisko innego organu również terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Redakcja tego przepisu uwzględniająca alternatywę rozłączną oznacza, że każdy z przypadków wymienionych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, stanowi samodzielną okoliczność niewliczania do terminu 65 dni przewidzianego na rozpatrzenie wniosku o pozwolenia na budowę. Określenie przez ustawodawcę, że do terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu jest swoistą klauzulą generalną. Oznacza to, że w gestii organu administracji architektoniczno - budowlanej l instancji leży to, w jaki sposób rozpatrzyć złożony wniosek o pozwolenie na budowę przy zaistnieniu opóźnień z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący podkreślił, że nakaz określania krótkich terminów pozbawia organy l instancji możliwości swobodnej oceny dowodów. Oprócz wykluczenia możliwości stosowania art. 8 k.p.a., organ byłby wówczas zobowiązany działać na szkodę inwestora. Ideą wprowadzenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego było natomiast zdyscyplinowanie organów l instancji do wydawania decyzji w racjonalnych terminach, a nie zmuszanie ich do działania na szkodę inwestora poprzez odmowę udzielania pozwolenia na budowę w wyniku nałożenia obowiązku uzupełnienia braków w dokumentacji w terminie nierealnym na jego uzupełnienie, bo zbyt krótkim. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga została oparta na usprawiedliwionej podstawie, uzasadniony jest bowiem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, a w szczególności ustalenia czy zgodnie z tym przepisem do terminu 65 dni, w którym organ powinien wydać pozwolenie na budowę, wlicza się również okresy opóźnień wynikające z obowiązku usunięcia przez inwestora, zgodnie z postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdzonych przez organ we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nieprawidłowości. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1997, z. 7-8, poz. 136 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., I SAB 89/99). Termin siedmiodniowy, o którym mowa w tym przepisie, jest terminem ustawowym, nie może być zatem ani skrócony, ani przedłużony. Wnoszący podanie może jednak złożyć wniosek o przywrócenie terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58-59 k.p.a. Tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania. Termin określany przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowanego jest terminem urzędowym. Terminy urzędowe są wyznaczane przez organ prowadzący postępowanie. Terminy te - aczkolwiek Kodeks postępowania administracyjnego się w tej kwestii nie wypowiada - mogą być - na wniosek strony zgłoszony przed upływem terminu - skrócone lub przedłużone z ważnych powodów. W doktrynie przyjmuje się nawet, że czynność dokonana przez stronę po upływie udzielonego terminu może być przez organ z ważnych powodów, zwłaszcza w interesie prawdy obiektywnej, uznana za ważną, ponieważ organ administracyjny jest pełnym dysponentem ustalonego terminu (Z. Janowicz Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo Naukowe PWN 1995 r., str. 57). Należy mieć również na uwadze, że obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości może być realizowany przez inwestora w każdej formie, która powoduje eliminację naruszeń wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym także przez wskazanie organowi, że naruszenie tych wymogów nie występuje. Omyłkowe bowiem nałożenie przez organ na inwestora obowiązków, w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie pozbawia tego organu prawa odstąpienia od ich egzekwowania w sytuacji wykazania przez stronę wadliwości zajętego wcześniej stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1250/04). Określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, właściwy organ powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania (art. 8) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9). Termin ten powinien być zatem ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Inny bowiem termin należy ustalić w przypadku stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymagającym jedynie drobnych korekt, a inny w przypadku stwierdzenia takich niezgodności w zakresie wymagającym dokonanie zmian gabarytów obiektu budowlanego oraz jego formy architektonicznej. Przyjęcie poglądu, że termin na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości powinien być stosunkowo krótki i w razie niedochowania go przez wnioskodawcę powodować wydanie decyzji odmownej, prowadziłby w konsekwencji do ustalania nierealnych do dotrzymania terminów, prowadzących do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższe wnioski mają istotne znaczenie w przypadku liczenia terminu 65 dni do wydania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Do terminu, o którym mowa w tym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8). Jeżeli zatem, jak wykazano wyżej, organ określając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości musi brać pod uwagę okoliczności, na wystąpienie których nie miał wpływu, należy przyjąć, że opóźnienie spowodowane koniecznością usunięcia tych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu i tym samym nie podlegającym wliczeniu do terminu 65 dni na wydanie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 38 ust. 8 Prawa budowlanego (por. również wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 95/96). Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku opóźnienie spowodowane wezwaniem do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest opóźnieniem powstałym z przyczyn niezależnych od organu. Podzielić należy bowiem pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 110/06, LEX nr 327823, zgodnie z którym zarzut nieprawidłowego wezwania do usunięcia naruszeń jest możliwy do oceny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia organowi kary za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji. Ocena ta może polegać na analizie czy działanie organu architektoniczno-budowlanego było prawidłowe, a więc opóźnienie w załatwieniu sprawy spowodowane było przyczyną niezależną od tego organu. Ponieważ Sąd I instancji nie rozważył czy wydanie w przedmiotowej sprawie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia nakładającego na wnioskodawcę obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie spowodowało opóźnień w wydaniu pozwolenia na budowę z przyczyn niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, zaskarżony wyrok należy uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.