VII SA/Wa 1404/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu pozwolenia na budowę. skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Wojewody [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...], nakładającym na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 500 zł,- za przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] znak: [...] - utrzymał w mocy opisane wyżej własne postanowienie. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu [...] października 2006 r. do Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami oraz oczyszczalnią ścieków dla miejscowości W. w części usytuowanej na terenie zamkniętym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie W. pozwolenia na tę budowę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 500 zł,- za przekroczenie ( o jeden dzień) terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, przy wydaniu w/w decyzji pozwolenia na budowę . Pismem z dnia [...] maja 2007 r. Wojewoda [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, zapadło postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący niewłaściwie przyjął, że wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymuje bieg terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 cyt. ustawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie można też zaakceptować twierdzenia Wojewody, zgodnie, z którym termin na uzupełnienie dokumentacji, wynikający z postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, należałoby uznać za jeden z terminów, o których mowa w art. 35 ust. 8 w/w ustawy. Organ stwierdził, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjęto, że wydanie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającego obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie materialno-prawnych braków wniosku, określonych w art. 35 ust. 1 w/w ustawy, nie powoduje przedłużenia terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Nie jest to, bowiem termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 35 ust. 8 cyt. ustawy. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu, postąpił zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, przyjmując, iż termin do uzupełnienia dokumentów na postawie art. 35 ust.3 w/w ustawy wlicza się do 65 - dniowego terminu. Ponadto organ wskazał, że Wojewoda wyznaczając 30-dniowy termin na uzupełnienie braków wniosku, powinien kierować się ogólną zasadą szybkości postępowania oraz dyrektywą załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze termin 65-dniowy, organ powinien wyznaczyć na tyle realny termin do uzupełnienia wniosku, aby nie doprowadzić do nadmiernego wydłużenia postępowania. Skargę, na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda [...], zarzucając, zaskarżonemu postanowieniu - naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane poprzez uznanie, iż okres uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę nie stanowi przesłanki opóźnienia terminu z winy strony; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 8 kpa poprzez uznanie, iż zasady te nie mają zastosowania w sprawie; naruszenie przepisów art. 107 § 3 poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że nie jest zasadne wyliczanie dni uchybienia bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy, a taka właśnie sytuacja miała miejsce. Działanie, jakie podjął było zgodne z prawem, odpowiada sytuacji opisanej w art. 35 ust 8 Prawa budowlanego. Opóźnienie spowodowane było z winy strony, z przyczyny niezależnej od organu. Wojewoda [...] powołał się na pogląd, zgodnie, z którym nawet, gdy organ zastosuje niewłaściwą podstawę prawną przy wezwaniu inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku to i tak termin wskazany do usunięcie tych braków formalnych powinien ulegać odliczeniu, właśnie ze względu na winę leżącą po stronie inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 23 maja 2006r.,VII SA/Wa 290/06; Legalis). Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że ustawodawca w treści art. 35 ust. 8 stosując liczbę mnogą, wylicza kilka okresów, jakich nie wlicza się do terminu 65 dniowego. Wskazuje na: okres przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, co można rozumieć jako procedurę związaną z przepisem art. 64 § 2 k.p.a, okres zawieszenia postępowania wg art. 97 i 98 k.p.a oraz okresy (liczba mnoga) opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W opinii skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosuje interpretację treści art. 35 ust. 8, zawężającą niedopuszczalną przy regulacjach prawnych o charakterze restrykcyjnym. Wojewoda [...] wskazał ponadto, iż "przepis art. 35 ust. 6 Praw budowlanego ma służyć dyscyplinowaniu organów administracji architektoniczno - budowlanych, nie może jednak wymuszać na organach i działania niezgodnego z interesem inwestorów. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy organy właściwe dla wydania pozwolenia na budowę w oparciu o kompletny wniosek o pozwolenie na budowę pozostają w bezczynności bez żadnego uzasadnienia." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005r., VII SA/Wa 640/05; Legalis). Zdaniem Wojewody [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykazuje brak akceptacji dla działań organów administracji budowlanej, które sprzyjają interesom wnioskodawców i są prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - w tym przepisami art. 7 i 8 k.p.a , zobowiązującymi do załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa mając na względzie słuszny interes obywateli. Organ podkreślił, że skoro po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę uznał, iż w przypadku jego uzupełnienia, możliwe będzie pozytywne jego rozpatrzenie, to zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym art. 7 oraz w szczególności art. 8 k.p.a , zasadnym było takie prowadzenie postępowania, aby w jak najkrótszym czasie wniosek strony został rozpoznany. Wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę i pouczenie strony o konieczności złożenia ponownie wniosku o pozwolenie nie sprzyjałoby zasadzie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów państwa, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 5 grudnia 2005r., VII SA/Wa 640/05; Legalis). Skarżący wskazał też, że Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do wszystkich aspektów złożonego wniosku, naruszając w ten sposób przepis art. 107 § 3 kpa zobowiązujący do wskazania przyczyn, z powodu, których odmówił argumentom skarżącego zasadności oraz przepis art. 138 kpa, obligujący organ odwoławczy do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odpowiada przepisom prawa. Postępowanie w przedmiocie naliczenia kary za zwłokę przewidziane w art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, stanowi odrębne postępowanie administracyjne i z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego stanowi szczególnego rodzaju konsekwencję zasady szybkości postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 k.p.a. Zasada ta pozostaje w zgodności z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (niezwłocznie), jak też do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Oceniając w tym kontekście kwestie realizacji zasady szybkości postępowania budowlanego, w tym przestrzegania terminów przewidzianych na wydanie pozwolenia budowlanego, a także kary za przekroczenie maksymalnego terminu wskazać należy, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni – przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania – wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono, bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Inaczej mówiąc, prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego, jeśli inwestor złożył do właściwego organu prawidłowo sporządzony wniosek wraz z niezbędnymi załącznikami, a nie występuje potrzeba powiadamiania innych stron i przeprowadzania postępowania dowodowego, powinno się zakończyć niezwłocznie, tj. w takim terminie, jaki jest potrzebny na zapoznanie się z dokumentacją, przeprowadzenie analizy i oceny materiałów sprawy oraz sporządzenie i wydanie decyzji. Wstępna analiza sprawy, przed Wojewodą [...] nastąpiła podczas złożenia pierwotnego wniosku z dnia [...] października 2006 r. W dniu [...] października 2003 r. Wojewoda [...] postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni. Powyższy obowiązek został wykonany dopiero w dniu [...] grudnia 2006, po tym jak wcześniej działający w imieniu inwestora wniósł w piśmie z dnia [...] listopada 2006r., o przedłużenie terminu na uzupełnienie wniosku. Strony o wszczęciu postępowania zostały zawiadomione w dniu [...] grudnia 2006r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, zaś w dniu [...] grudnia 2006 r. Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest rzeczą organizacji prac organu administracji budowlanej, która skutkować może, jak w niniejszej sprawie, choć jednodniowym, to jednak opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, dla oceny jej stanu faktycznego nie ma istotnego znaczenia podnoszona przez Wojewodę [...], a za nim w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kwestia interpretacji przepisu art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane jak i to, czy odliczenie od terminu 65 dniowego może dotyczyć wyłącznie okresu zawieszenia postępowania oraz okresu związanego z wezwaniem do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a . W sprawie niniejszego pozwolenia na budowę, po zakreśleniu inwestorowi terminu na uzupełnienie wniosku, trybie art. 35.3. ustawy Prawo budowlane, Wojewoda [...] nie zastosował się do dyspozycji tego przepisu – przedłużając, wcześniej wyznaczony inwestorowi termin. Tymczasem przepis art. 35.3. ustawy Prawo budowlane stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Zatem w trybie art. 35.3. ustawy Prawo budowlane organ powinien wyznaczyć stosunkowo krótki termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, natomiast po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro mimo tego nakazu, organ zdecydował o przedłużeniu terminu, to działał niejako na własne ryzyko, zatem powinien tak zorganizować własna pracę, żeby mimo przedłużenia inwestorowi terminu do uzupełnienia wniosku dochowany został 65 dniowy termin, o którym mowa w przepisie art.36.6. ustawy Prawo budowlane . Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, kiedy skarżący sam dopuścił się działania niezgodnego z przepisem art. 35. 3. ustawy Prawo budowlane, nie może wywodzić, że przepis, art. 35.6. ustawy Prawo budowlane, choć ma służyć dyscyplinowaniu organów administracji architektoniczno - budowlanej, nie może jednak wymuszać na tych organach działania niezgodnego z interesem inwestorów. Interes inwestorów nie może uzasadniać bowiem , naruszenia dyspozycji przepisu art. 35.3. ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sad orzekł jak w sentencji, ow trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).