I OSK 1335/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i R.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 846/18 w sprawie ze skargi E.K. i R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi oddala skargę kasacyjną I OSK 1335/19 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Po 846/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. i E.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod drogi oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania: Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i R.K. od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz E. i R.K. w kwocie [...] zł za nieruchomości przejęte na rzecz Gminy Miasto [...] położone w [...], obręb [...], działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, KW nr [...], które stały się z mocy prawa własnością Gminy Miasto[...] oraz zobowiązującej Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. E. i R.K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przedmiotem sporu jest wysokość przyznanego odszkodowania. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. Dalej u.g.n.). Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. które wydzielone pod drogi publiczne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W niniejszej sprawie Starosta [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego E.S. jako biegłego w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. Skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując, że jako biegły, który brał udział przy wydaniu uprzedniej decyzji organu I instancji, następnie zakwestionowanej, powinien podlegać wyłączeniu. Sąd w tym względzie podzielił ocenę organów, które nie stwierdziły podstaw do wyłączenia biegłego. W myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedną z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4), względnie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (pkt 5). Sąd I instancji przychylił się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Zgodnie z art. 84 § 2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 k.p.a. dla pracowników organu administracji. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie biegłego E.S. od dokonania powtórnego szacunku przedmiotowych działek. W ocenie Sądu nie mają też racji skarżący zarzucając organom obu instancji błędną akceptację operatu biegłego w zakresie przyjętego stanu i przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem skarżących biegły dokonał błędnego opisu stanu nieruchomości. Za podstawę wyceny przyjął ustalenia odnoszące się do przeznaczenia w planie miejscowym tylko działek gruntu, które powstały w efekcie podziału większej nieruchomości, nie zaś przeznaczenie w planie nieruchomości, z której działki te były wydzielane. Skarżący powołali przy tym przepis § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia i podkreślili, że na dzień wydania decyzji podziałowej nieruchomość dzielona nr [...] posiadała określony stan techniczno-użytkowy i prawny. Zgodnie z planem miejscowym dzielony teren leżał w obszarze sklasyfikowanym częściowo pod usługi "U", częściowo w obszarze z przeznaczeniem pod drogi "KDZ.1" i "KDL.2", a częściowo w terenie pełniącym funkcję lokalizacji usług i przemysłu "UP.1". Zdaniem skarżących opinia biegłego winna brać pod uwagę całą dzieloną nieruchomość i jej przeznaczenie w planie, a nie tylko fragment działki i przeznaczenie nadane mu w decyzji o podziale. Przepis art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w przypadku wydania przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu za działki grunty wydzielone pod drogi publiczne, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przez stan nieruchomościami należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.). W art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazano, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Również w w § 36 ust. 1 w zw. z ust. 6 pkt 2 rozporządzenia określono, iż przy ustalaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Z powyższych regulacji wynika, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji zatwierdzającej podział, bowiem to na podstawie tej decyzji określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11; z 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1474/15; z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1688/15; z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 386/16; z 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 748/16 - dostępne j.w.). Ponadto to właśnie treść decyzji zatwierdzającej podział stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej odnośnych praw nabytych w wyniku podziału przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (zob. art. 98 ust. 2 zdanie drugie u.g.n.). Zatem, co do zasady, ustalając odszkodowanie za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną właściwy organ opiera się na wartości, na którą składa wartość samego gruntu jak też wartość innych części składowych znajdujących się na nim (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 747/18, dostępny j.w.). Sąd wskazał, że przedmiotem wyceny są konkretne działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Odszkodowanie przysługuje za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną (art. 98 ust. 3 u.g.n., § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że organ zobowiązany jest uwzględnić cechy działki powstałej po podziale, według stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział. Niezasadne jest zatem domaganie się od organu aby ustalając wartość rynkową działki wydzielonej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. brał pod uwagę cechy działki, z której została wydzielona, np. jej powierzchnię lub kształt (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 238/13, również wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14, dostępne j.w.). W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organy oceniły działanie biegłego polegające na przyjęciu, że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2014 r. zatwierdzającej projekt podziału działek: - [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną oraz - [...] m.in. na działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną, obie nowo wydzielone działki nr [...] i [...], zgodnie z ówcześnie obowiązującym planem miejscowym (uchwała Rady Miejskiej [...] z [...].12.2006 r. nr [...]) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem KDZ.1, czyli stanowiły teren ulic klasy "Z" zbiorcze. Ich przeznaczeniem było zatem ustalone pod drogi publiczne. Nie miało znaczenia, że częściowo działka dzielona nr [...], w jej części nieobejmującej wydzielanej działki nr [...], była wedle planu miejscowego przeznaczona pod usługi (symbol "U") i przemysł (symbol UP.1). Stan nieruchomości był bowiem taki, że na skutek decyzji podziałowej wydzielono działki nr [...] i [...] przeznaczone pod drogę publiczną. Nie mają zatem racji skarżący twierdząc, że biegły winien ustalając wartość działek nr [...] i [...] brać pod uwagę całe nieruchomości dzielone, zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu trafnie stwierdziły też organy orzekające, wbrew stanowisku skarżących, że uprawnione było na podstawie art. 151 ust. 1 u.g.n. przyjęcie przez biegłego do porównania z wycenianymi działkami transakcji nieruchomościami drogowymi. Sąd też zauważył, że przepis art. 134 ust. 1 u.g.n. nakazuje, by podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wynika, że przywołane przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: (...) przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Powołany § 36 ust. 4 (w zw. z ust. 6 pkt 2) rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana w pierwszej kolejności na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym ww. przepisy. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 747/18 oraz wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, dostępne j.w.). W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, trafnie organ odwoławczy zaakceptował wycenę autorstwa E.S., który stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjął do porównania kilkanaście transakcji nieruchomościami podobnymi tj. nieruchomościami niezabudowanymi o przeznaczeniu pod drogę publiczną lub jej poszerzenie. Nieruchomości te, jak wyjaśnił biegły, zebrał zarówno z rynku lokalnego ([...] i powiatu [...]), a także – ze względu na niewielką liczbę transakcji tego rodzaju na tym rynku (4 transakcje) – z rynku regionalnego ([...], [...], [...], [...] i powiatów [...] i [...]). Wojewoda zaznaczył, że biegły wyjaśnił w operacie, iż przyjęte transakcje do porównania obejmowały grunty nabyte w drodze umów cywilno-prawnych pod budowę drogi lub jej poszerzenie, na potrzeby realizacji celu publicznego. Organ odwoławczy szeroko wyjaśnił, że brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg wyłączać z kategorii umów rynkowych. Są one elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie można założyć, że w umowach takich przyjmuje się ceny niższe od przyjmowanych w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Przeciwnie, nie można wykluczyć, że z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania, mogą uzyskiwać ceny wyższe. Tylko zatem brak wystarczających danych dotyczących takich transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Sąd I instancji wskazał, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Jak stanowi § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Mając na względzie powyższe przepisy Sąd stwierdził, że biegły znając ceny transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi z rynku lokalnego i regionalnego, prawidłowo dobrał 11 transakcji gruntów niezabudowanych przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Następnie wybrał 4 cechy różnicujące nieruchomości (lokalizacja ogólna, cenność gruntów sąsiednich, funkcja drogi, infrastruktura towarzysząca), przypisał cechom tym odpowiednie wagi (odpowiednio: 40%, 30%, 20% i 10%) i dokonał oszacowania przedmiotowych działek. Ostatnim etapem działań biegłego, zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji z [...] marca 2017 r. uwzględniającymi istnienie na przedmiotowych działkach dzień wydania decyzji podziałowej gruzu, było oszacowanie kosztu odtworzenia nakładów w postaci usunięcia humusu i wypełnienia tego miejsca gruzem z piaskiem. Powyższe wynikało z ustaleń co do stanu przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji podziałowej, a poczynionych przez organ I instancji na podstawie wyjaśnień R.K. i Miasta [...] (pismo z Urzędu Miasta [...] z [...].05.2016 r.). Ustalono bowiem, że na obu działkach nr [...] i [...] w okresie 2008-2009 r. został zebrany humus na głębokość 1,5 m i wybrana ziemia uzupełniona gruzem z betonu z rozbiórki, kruszywa i piasku. Stan taki miały obie działki w dacie wydania decyzji podziałowej. W tej sytuacji przeprowadzono oględziny działek ([...].09.2017r. i [...].10.2017 r.), dokonano wykopów rewizyjnych z udziałem uprawnionego geodety, które potwierdziły powyższe ustalenia. Protokoły oględzin wraz z mapą wskazującą miejsca wykopów dokonanych na działkach nr [...] i [...] zostały dołączone do operatów szacunkowych. Dokonując wyceny nakładów biegły E.S. wyjaśnił, że z uwagi na brak transakcji na nakładach tego typu zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Przywołał przy tym podstawę prawną zastosowanego podejścia, metody i techniki – przepisy art. 151 ust. 2 i art. 153 ust. 3 oraz § 20, § 22 ust. 1 i § 23 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia. Z przepisów tych nie wynika zaś, co podnieśli skarżący, aby przy szacowaniu nakładów należało posiłkować się dodatkowo biegłym, który posiada uprawnienia budowlane. W ocenie Sądu również w tym zakresie organy orzekające słusznie uznały za prawidłowe czynności biegłego. W rezultacie brak było podstaw do zakwestionowania w całości sporządzonych operatów szacunkowych autorstwa E.S. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sam biegły po sporządzeniu opinii, w piśmie z [...] lutego 2018 r. odniósł się precyzyjnie do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżących. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu nie można uznać, by organy orzekające dopuściły się zarzucanych im naruszeń przepisów postępowania i prawa materialnego. Organy wszechstronnie zbadały okoliczności sprawy, przeprowadzając kilkukrotnie oględziny działek, a także rzetelnie badając operaty szacunkowe powołanego biegłego. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wnieśli R.K. i E.K. Skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania : a/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo naruszenia przez organ art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 151, art. 154, art. 176 ustawy o gospodarce nieruchomościami. b/ art. 151 oraz art. 3 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli decyzji wojewody oraz przez oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględnienia w całości. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni i zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie. Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 151, art. 154 u.g.n. oraz 176 u.g.n. zmierzają do zakwestionowania sposobu dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wartości działek powstałych po podziale większej nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.-dalej rozporządzenie). Należy podkreślić, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1705/10). Ustanowiona z woli ustawodawcy swoboda rzeczoznawcy w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego nie może być zatem ograniczana bez uzasadnienia, natomiast środki podważenia takiego operatu zostały wprost uregulowane w art. 157 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego E.S. odpowiada prawu, a zatem jej ocena dokonana przez organy oraz Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. W niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia przez rzeczoznawcę omówionej wyżej swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Operat szacunkowy sporządzony został przez w/w rzeczoznawcę zgodnie z obowiązującymi wymogami formalnymi, zaś zarzuty skarżącego kasacyjnie, przedstawiane w postępowaniu administracyjnym, jak również przed Sądem, mają jedynie charakter polemiczny. Jak już wskazano, w przypadku oceny operatu szacunkowego, zakres jego oceny jest ograniczony. Operat szacunkowy stanowi bowiem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ani organ rozpoznający sprawę, ani następnie sąd administracyjny, nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy, dlatego też mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Odnosząc powyższe uwagi do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń art. 151 i 154 u.g.n. wskazać należy, że głównym zarzutem skarżących w ramach zarzutu naruszenia art. 151 i 154 u.g.n. jest przyjęcie w operacie szacunkowym przeznaczenia drogowego wyodrębnionych w wyniku podziału nieruchomości działek gruntu. W ocenie skarżących kasacyjnie biegły powinien był przyjąć do wyceny przeznaczenie całej nieruchomości z której wydzielono działki ponieważ to ona byłaby przedmiotem ewentualnej sprzedaży. Zarzut ten nie jest zasadny. Jak wynika z ustaleń organu nieruchomość będąca przedmiotem podziału miała różne przeznaczenie. Część dawnej nieruchomości na którą składają się obecnie wydzielone działki o nr [...] i [...] zgodnie uchwałą Rady Miejskiej [...] z [...].12.2006 r. nr [...] –planem miejscowym ) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem KDZ.1, czyli stanowiły teren ulic klasy "Z" zbiorcze. Prawidłowo zatem w ocenie Sądu biegły przyjął przeznaczenie drogowe działek jako podstawę wyceny. Zasady szacowania takich nieruchomości jak w przedmiotowej sprawie określone zostały w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Regułą ustalania wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Od tej reguły § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia in fine przewiduje jednak wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której "określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych". Zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Generalne zaś stwierdzenie, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi są nierynkowe nie uzasadnia ich pominięcia. Konieczna jest bowiem m.in. analiza przez rzeczoznawcę tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. Nie można pomijać tego, że w myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię zaprezentowaną przez Sąd I instancji wedle której z brzmienia cyt. przepisów wynika że ustalając wartość rynkową przejętych z mocy prawa nieruchomości w pierwszej kolejności należy uwzględniać "transakcje nieruchomościami drogowymi". Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W niniejszej sprawie przedmiotowe działki jak wspomniano wyżej położone były na terenie przeznaczonym pod drogi. Rację ma zatem Sąd I instancji stwierdzając, że prawidłowe jest stanowisko rzeczoznawcy, który sporządzając operat szacunkowy przyjął do wyceny ceny transakcyjne nabycia gruntów pod drogi publiczne. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania kolejnego operatu szacunkowego, w związku z zakwestionowaniem przez organ pewnych jego aspektów, nieścisłości bądź przyjętych przez rzeczoznawcę założeń lub ustaleń nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Wykładnia art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 K.p.a. nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, iż w każdym przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w której organ odwoławczy, dokonując oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, stwierdzi jego nieścisłości, niedostateczność uzasadnienia, które może uzupełnić autor operatu szacunkowego w toku ponownego postępowania, rzeczoznawca majątkowy podlega obligatoryjnemu wyłączeniu z dalszego udziału w szacowaniu nieruchomości w tym samym postępowaniu, tj. nie może już sporządzić uzupełnionego (nowego) operatu szacunkowego określającego wartość szacowanej nieruchomości. Taka wykładnia przepisów prawa w opisanej sytuacji, oparta wyłącznie na przesłankach wyłączenia pracownika organu administracji określonych w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest zatem błędna. Nie uwzględnia ona bowiem istoty i zawodowego charakteru, ustawowo regulowanej działalności rzeczoznawcy majątkowego i związanej z tym dyscyplinarnej odpowiedzialności zawodowej (art. 174 ust. 1, art. 175 ust. 1, art. 178 u.g.n.), a także możliwego zakresu oceny dowodowej operatu szacunkowego przez organ administracji – jako opinii o sformalizowanej prawnie formie i trybie oceny prawidłowości sporządzenia (art. 157 u.g.n.). Należy zaznaczyć, że o ile w aspekcie proceduralnym, rola rzeczoznawcy majątkowego zbliżona jest do biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., to z uwagi na szczegółowe regulacje u.g.n. dokonanie wykładni art. 24 K.p.a. w kontekście przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, wymaga uwzględnienia także odmienności od pozycji procesowej biegłego, uregulowanej wyłącznie w K.p.a. Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei w myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Z analizy treści tych przepisów wynika zatem celowe rozróżnienie przez ustawodawcę i odrębność pozycji procesowej rzeczoznawcy majątkowego od toku postępowania administracyjnego w sprawie, w której z mocy ustawy istotne okoliczności (określenie wartości nieruchomości) następuje przez zawodowego rzeczoznawcę majątkowego w ramach odrębnego postępowania (wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca majątkowy nie jest bowiem ani pracownikiem organu, ani biegłym, którego potrzeba powołania w sprawie zależy w istocie od uznania organu. Rzeczoznawca majątkowy nie podlega także, co do zasady, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w danej sprawie administracyjnej, na zasadach i w trybie określonych w art. 24 K.p.a. dla pracowników organu administracji. Podlega on wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, czyli czynnościach związanych z określeniem wartości nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 K.p.a. Uwzględniając powyższe przepisy, odczytanie tych przesłanek w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego, nie może nastąpić wyłącznie przez proste podstawienie zamiast pojęcia "pracownik organu administracji" lub "biegły" pojęcia "rzeczoznawca majątkowy", lecz wymaga dokonania wykładni z uwzględnieniem charakteru ustawowego i funkcji procesowej rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1706/15 i wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 3141/18). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, zwłaszcza po analizie uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. Organ w uzasadnieniu wskazał, odnosząc się do treści obu operatów badanych w toku tego postępowania, że w żadnym z nich nie wyjaśniono przyjęcia do wyceny nieruchomości drogowych z rynku regionalnego, z pominięciem rynku lokalnego. Nieprawidłowości te nie były podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. Niezasadność omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok nie narusza również określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. Zarzuty te – jak już wskazano – są bowiem odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie. Ponadto zarzuty te nie zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadnione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu