VII SA/Wa 1425/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2018r., na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), odmówił wznowienia na wniosek [...] postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., [...] WINB udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: linię kablową, złącze kontrolno-pomiarowe zk-sn, plac manewrowy i drogę wewnętrzną na działce nr [...] w miejscowości [...] gmina [...], wybudowanej na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., przeniesionej decyzją z dnia [...] października 2015 r., a następnie zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., o pozwoleniu na budowę. Pozostałe do wykonania roboty budowlane należało wykonać do dnia 9 grudnia 2016 r. [...] oraz [...] złożyli odwołania od decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że odwołania nie zostały wniesione przez stronę postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. - umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną. [...] nadal kwestionowała użytkowanie elektrowni wiatrowej i w dniu 12 października 2017 r. wniosła o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowań administracyjnych dotyczących pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych, położonych w miejscowości [...] (działka nr [...]) oraz [...] (działki [...] i [...]), z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dacie wydania decyzji. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie wskazała, że obie elektrownie nie posiadają wysokości określonej w wydanych pozwoleniach na budowę; zostały usytuowane w innych miejscach niż określono to w dokumentacji budowlanej (elektrownia w [...] znajduje się 89 cm od miejsca określonego w projekcie budowlanym, zaś elektrownia w [...] znajduje się 69 cm od miejsca określonego w projekcie budowlanym); posiadają odchylenia od pionu; zostały zabudowane budowlami ziemnymi; posiadają stałe place manewrowe, które według projektów budowlanych miały być tymczasowe. Nadto, w przypadku elektrowni wiatrowej w J., występuje droga wewnętrzna, nieprzewidziana przez dokumentację budowlaną. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wyjaśniła ponadto, że o nowych okolicznościach dowiedziała się w dniu [...] września 2017 r., w ten sposób, że na jej konto mailowe "został przesłany z Departamentu Inspekcji i Kontroli GUNB protokół i sprawozdanie techniczne z kontroli inwestycji polegających na budowie elektrowni wiatrowych w [...] oraz [...]". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2018 r., odmówił wznowienia na wniosek [...] postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., udzielającą [...] sp. z o.o. pozwoleniu na użytkowanie elektrowni wiatrowej. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że [...] nie była stroną postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. Stroną tego postępowania był wyłącznie inwestor – [...] sp. z o.o. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z tym pozwoleniem. W związku z powyższym legitymację do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną należało oceniać wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skoro wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną, to nie mogła ona skutecznie wnieść o wznowienie postępowania w tej sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ustalenie, że podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest stroną tego postępowania obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., odmawiającym wznowienia na jej wniosek postępowania w sprawie decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że posiada interes prawny we wznowieniu postępowania. W jej ocenie decyzje budowlane dla przedmiotowej inwestycji (w momencie wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie) były niewykonalne. Inwestor zbudował elektrownię niezgodnie z projektem budowlanym i decyzją budowlaną, budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kodeks postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2018 r., o odmowie wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie może złożyć tylko i wyłącznie podmiot, który był stroną tego postępowania, tj. postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Ponownie powtórzył, że zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a. Podkreślił, że pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, nie było również skutkiem postępowania naprawczego. Wskazał również, że w kwestii stron przedmiotowego postępowania wypowiedział się już w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., którą umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Przyczyną umorzenia postępowania było uznanie, że odwołujący się, tj. m.in. [...] nie była inwestorem przedmiotowej inwestycji, brak było podstaw do przyznania jej statusu strony postępowania. Podkreślił, że skarga [...] na decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., została oddalona nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., o sygn. akt VII SA/Wa 637/17. W jego ocenie legitymację do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej należało oceniać wyłącznie przez pryzmat art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a nie ogólnej normy art. 28 k.p.a. odwołującej się do interesu prawnego. W ocenie organu bez znaczenia były podnoszone przez skarżącą argumenty, dotyczące jej interesu prawnego, upatrywane m.in. w immisjach (art. 144 k.c.), spadku wartości nieruchomości sąsiadujących z elektrownią, oddziaływaniu obiektu oraz w przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła m. in.: 1. naruszenie art. 147 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy prawo budowlane, poprzez bezzasadne przyjęcie, że podmiotem uprawnionym do wznowienia postępowania jest tylko ten podmiot, który posiadał status strony w postępowaniu, dotyczącym wydania pozwolenia na użytkowanie podczas gdy: - żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego i prawa budowlanego nie ustanawia powyższej zasady; - orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny są w powyższej sprawie rozbieżne; 2. naruszenie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że krąg stron ogranicza się wyłącznie do inwestora i nie może zostać poszerzony o inne podmioty, podczas gdy: - skarżącą uprawdopodobniła, że wybudowana elektrownia wiatrowa jest niezgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym; - zastosowanie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego powinno mieć miejsce tylko, gdy pozwolenie na użytkowanie ma być udzielone inwestorowi, który uzyskał pozwolenie na budowę, decyzja jest w obrocie, a inwestor zrealizował obiekt budowlany zgodnie z zatwierdzonym projektem; - ratio legis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego nakazuje ograniczenie kręgu stron tylko do takich, w których postępowanie inwestora jest legalne; - zastosowanie art. 59 ust. 7 prawa budowlanego powinno być wyłączone w przypadkach kwestionowania decyzji budowlanej. 3. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 8 § 1 i 11 k.p.a., poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia postanowienia. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Na wstępie należy zauważyć, że wydając sporne postanowienia organ zasadnie podkreślił, iż instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną tylko wówczas, jeżeli postępowanie, w którym ta decyzja została wydana, było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1, art.145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Również słusznie wskazał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku poprzedzone jest postępowaniem wstępnym, którego celem jest ustalenie czy zachodzą przedmiotowe i podmiotowe przesłanki dopuszczalności wznowienia oraz czy wniosek został złożony w terminie. W przypadku stwierdzenia, że podanie o wznowienie nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145 a i art. 145 b K.p.a., bądź nie został zachowany termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a. - organ administracji na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. Skutkiem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest zakończenie postępowania na tym etapie i brak możliwości merytorycznego badania sprawy. W sprawie niniejszej, postępowanie, którego wznowienia domagała się skarżąca, zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] listopada 2016 r., udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Konieczne było ustalenie, czy z żądaniem wystąpił uprawniony podmiot, będący stroną. Zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten ma szczególny charakter wobec ogólnej normy art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jego treść wyłącza z postępowania te osoby, które nie są inwestorem. Dotyczy to tylko sytuacji, w których decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy, zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Nie dotyczy to natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanym w wyniku postępowania legalizacyjnego. Pozwolenie na użytkowanie elektrowni wiatrowej przez [...] Sp. z o.o. nie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, nie było również skutkiem postępowania naprawczego. Stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej elektrowni wiatrowej był wyłącznie inwestor. Legitymację do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną należało ocenić wyłącznie przez pryzmat przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawa budowlanego, a nie ogólnej normy art. 28 k.p.a. odwołującej się do interesu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzą okoliczności wyłączające zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W postępowaniu wznowionym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej ze sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Są to nieprzekraczalne granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Zmiana bowiem jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą administracyjną, która w konsekwencji nie może być rozpoznana w postępowaniu wznowionym. Bez wpływu na to rozstrzygnięcie pozostają zarzuty skarżącej, dotyczące sposobu ustalania kręgu stron postępowania w postępowaniu nieważnościowym lub w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Z uwagi na brak przymiotu strony, nie mogły być przedmiotem rozpoznania, merytoryczne zarzuty pod adresem decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., o udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej. O tym, czy można wszcząć postępowanie na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Wymaga również podkreślenia, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajął stanowisko w kwestii stron postępowania w decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r., którą umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ustalając brak legitymacji prawnej skarżącej, tj. [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 637/17, oddalił skargę [...]. Sąd w wyroku tym wskazał - "... nie ma wątpliwości, że skarżąca nie mogła nabyć statusu strony w niniejszym postępowaniu niezależnie od podnoszonych zarzutów odwołania." Wprawdzie wyrok ten jest nieprawomocny, to jednak zawarte w nim sformułowanie, wzmacnia trafność argumentacji organu, co do braku przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania. Zatem wnioskodawczyni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej. Stroną postępowania w tej sprawie był wyłącznie inwestor, tj. [...]. Sp. z o.o. Tym samym skarżąca nie mogła skutecznie wnieść wniosku o wznowienie postępowania Wbrew zarzutom skargi organ prawidłowo uzasadnił postanowienie oraz wyjaśnił jego podstawę prawną, nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.