II SA/Bd 1311/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. spółka komandytowa w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r, nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent M. B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Decyzja ta nie została zaskarżona w toku instancji i stała się ostateczna. W wyniku wniosku Z. i Z. W. z dnia [...] października 2015 r. (wpływ 30 października) wszczęte zostało postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. W rezultacie tego postępowania Prezydent M. B. decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...].MO odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] grudnia 2014 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i Z. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną obecnie sprzeciwem decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2018 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po opisaniu toku postępowania Kolegium podniosło, że zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają, iż w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta ustalająca warunki zabudowy wnioskodawcy nie posiadali nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jednak nieruchomość pozostająca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Błędnie zatem organ I instancji uznał, że odwołujący się nie mogli być uznani za strony tego postępowania. Ponadto Kolegium doszło do wniosku, że realizacja planowanej inwestycji będzie miała wpływ na możliwości korzystania z działki będącej własnością odwołujących się zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem Kolegium przesądza to o istnieniu interesu prawnego po stronie odwołujących się, a co za tym idzie Prezydent niesłusznie pozbawił ich statusu stron w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium, wskazując na zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") podniosło, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji; istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Dopuszczalne jest zatem wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji wymaga znacznego poszerzenia materiału dowodowego w sprawie. Ma to miejsce wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W ocenie Kolegium rozpatrywana sprawa, dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny. Czynności dowodowe podejmowane w postępowaniu odwoławczym nie mogą prowadzić do ukształtowania w tym postępowaniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia co do istotny sprawy, odmiennej od uznanej za udowodnioną w pierwszej instancji. To bowiem w konsekwencji pozbawiłoby stronę prawa do zaskarżenia orzeczenia, a przez to nastąpiłoby unicestwienie konstytucyjnej gwarancji strony – art. 78 Konstytucji RP. W sprzeciwie do sądu M. – P. Sp. z o.o. Sp. k. w B. wniosło o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając: 1) skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie tj. do Z. W., która nie wnosiła podania o wznowienie postępowania; podanie złożył wyłącznie Z. W., natomiast po rozpatrzeniu podania Z. W. z [...] sierpnia 2018 r. Prezydent postanowieniem z [...] października 2018 r. odmówił wznowienia postępowania, 2) naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a w związku z brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego odnośnie wyjaśnienia, na jakiej podstawie Kolegium uznało, że nieruchomość należąca do Z. W. znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz w jaki sposób realizacja inwestycji wpłynie na możliwość korzystania z działki będącej własnością Z. W. zgodnie z jej przeznaczeniem 3) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w związku z uznaniem, że Z. W. posiada status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy w takim samym stanie faktycznym i prawnym tj. w odniesieniu do właścicieli działki nr [...] (K. i M. S.) Kolegium mocą decyzji z [...] lipca 2016 r. orzekło, że ww. osobom nie przysługuje status strony. Przekazując sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie, wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 1302; zwanej w skrócie "p.p.s.a.")., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, określanej mianem decyzji kasacyjnej. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., II OSK 2279/13, dostępny w internetowej baza orzeczeń nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ocena organu w powyższym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W kontrolowanej sprawie Kolegium w ogóle nie wskazało okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Analiza przez Kolegium przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ograniczyła się do ogólnikowego stwierdzenia, że "rozpatrywana sprawa, dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania w znacznym stopniu, gdyż zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny". Kolegium nie wskazało, że postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wymagana przy ustalaniu warunków zabudowy analiza urbanistyczno – architektoniczna. Nie można zatem stwierdzić w tym zakresie, że pomimo wadliwego uzasadnienia rozstrzygnięcie Kolegium jest zgodne z prawem. Kolegium nie wskazało także jakie przepisy naruszył organ I instancji i w jaki sposób ma to wpływ na ocenę, że sprawa jest niewyjaśniona ("niekompletna") i niekwalifikująca się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd nie może zastąpić organu odwoławczego w tej ocenie. Brak takiej oceny Kolegium uniemożliwia kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z przyczyn wyżej opisanych Sąd uznał sprzeciw za zasadny , bowiem organ odwoławczy nie wykazał przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie oceny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II zgodnie z art. 200 p.p.s.a uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od sprzeciwu (100 zł}.