II SA/Bk 785/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z programu "D.S." uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2018 roku znak [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2018 r. znak [...] o odmowie przyznania M. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) świadczenia z programu "D." na dzieci M., Ł. i K. K. Z okoliczności stanu faktycznego sprawy wynika, że M. K. zwrócił się w dniu [...] lipca 2018 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do świadczenia z programu "D." na dzieci M., Ł. i K. K. Organ pierwszej instancji ustalił, że taki sam wniosek złożyła w dniu [...] lipca 2018 r. żona M. K. – M. K.. Zdaniem organu, z przeprowadzonych dwóch wywiadów środowiskowych (u wnioskodawcy w sprawie niniejszej oraz u jego żony) wynika, że opiekę nad dziećmi sprawują oboje rodzice, a w takim przypadku świadczenie wypłaca się temu, który pierwszy złożył wniosek. W przedmiotowej sprawie była to matka dzieci, stąd wobec ojca orzeczono odmownie. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył M. K., który wskazał, że w sprawie naruszono § 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry Start" (Dz. U. poz. 1061), dalej: rozporządzenie w związku z art. 71 i art. 10 §1 K.p.a. przez uznanie za udowodniony fakt sprawowania opieki nad dziećmi przez oboje rodziców w sytuacji, gdy odwołujący się nie miał możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zarzucił także naruszenie § 32 rozporządzenia w związku z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z: wywiadu środowiskowego z dnia [...] września 2018 r. Kuratorskiej Służby Sądowej z dnia [...] września 2018 r. na okoliczność sprawowania opieki faktycznej nad dziećmi Ł. i K. wyłącznie przez odwołującego się (kserokopię wywiadu przedłożył), z przedłożonych faktur VAT na okoliczność ponoszenia przez niego kosztów utrzymania dzieci M., Ł. i K. i sprawowania wyłącznej opieki nad nimi, jak też z zeznań świadków M. i Ł. K. na powyższe okoliczności. Zdaniem wnioskodawcy, organ pierwszej instancji poczynił ustalenia wyłącznie w oparciu o jednostronne stwierdzenie pracownika socjalnego co do faktu sprawowania opieki nad dziećmi, bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. W jego ocenie, z treści wywiadu kuratorskiego wynika, że M. K. sprawuje opiekę wyłącznie nad najmłodszym dzieckiem, córką M. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Kolegium w całości podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu pierwszej instancji. Przedłożone przy odwołaniu dowody oceniło jako niemające wpływu na wydanie decyzji odmownej. Odnośnie wywiadu kuratorskiego SKO wskazało, że wynika z niego zamieszkiwanie przez oboje rodziców w jednym domu, prowadzenie oddzielnych gospodarstw domowych i istnienie poważnego konfliktu między rodzicami, który ma wpływ na zachowanie dzieci. Zdaniem Kolegium, wywiad wskazuje na silne zaangażowanie dzieci Ł. i K. w konflikt i stawanie po stronie ojca, co jednak nie wynika z braku zaangażowania matki. Jak powtórzyło SKO za treścią wywiadu, "wystarczyłoby jedno słowo ojca a dzieci diametralnie zmieniłyby swoje zachowanie i mogłyby np. jeść obiady, które gotuje matka oraz korzystałyby z jej pomocy, gdyby nie presja ojca". Kolegium także wskazało na wynikającą z wywiadu izolację K. od matki powodowaną zachowaniem ojca. W ocenie organu odwoławczego, choć końcowo kurator konkluduje o "faktycznym sprawowaniu opieki nad Ł. i K. przez ojca", to jednak z treści wywiadu środowiskowego wynika co innego, a mianowicie to, że matka ma również swój udział w utrzymaniu i wychowaniu dzieci (kupuje odzież, gotuje obiady, kontaktowała się ze szkołą córki), z tym że jej działania są utrudniane przez odwołującego się. Zdaniem Kolegium, matka również sprawuje opiekę nad dziećmi ale w konspiracji przed mężem, zaś ponieważ ustawodawca nie uzależnił przyznania świadczenia z programu od stopnia sprawowanej opieki, to również i organy takiego rozróżnienia czynić nie mogą. Zachowania odwołującego się Kolegium oceniło jako destrukcyjne, stanowiące nadużycie prawa podmiotowego jako rodzica i niemogące korzystać z ochrony i skutkować odebraniem matce dzieci prawa do świadczenia. Jak wskazało, dopóki nie istnieje prawomocne orzeczenie pozbawiające rodzica władzy rodzicielskiej, dopóty nikt nie ma prawa go takiej władzy pozbawiać. Kolegium uzasadniło również nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań zawnioskowanych świadków (dzieci M. i Ł.) - z uwagi na pozostawanie dzieci pod silną presją ojca (przymus emocjonalny i finansowy) oraz duże prawdopodobieństwo braku wiarygodności tych zeznań. Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu Kolegium oceniło jako zmierzający do przedłużenia postępowania i bezpodstawny, tym bardziej, że wskazało na częste wizyty strony w GOPS oraz zapoznanie z wywiadem środowiskowym. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego M. K., który zarzucił naruszenie § 32 rozporządzenia w związku z art. 81 i art. 10 § 1 K.p.a., jak też naruszenie § 32 rozporządzenia w związku z art. 7, 75 § 1 i art. 77 K.p.a. Uzasadnienie zarzutów skargi jest identyczne z uzasadnieniem zarzutów odwołania, z tym że dodatkowo skarżący wskazuje na wystąpienie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uzasadnienie skargi zawiera obszerne wskazanie w jaki sposób stosować należy przepisy dotyczące czynnego udziału strony w postępowaniu oraz jak należy rozumieć zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżący wskazał, że argument Kolegium o częstych wizytach skarżącego w GOPS nie ma znaczenia, bowiem nie dotyczy tej konkretnej sprawy, w której jego czynny udział został ograniczony w ten sposób, że nie mógł zgłosić dodatkowych wniosków dowodowych. Tymczasem, jak wywodził, odmowa przeprowadzenia dowodu przez organ to sytuacja wyjątkowa, zaś on wnosił o uzupełnienie postępowania dowodowego. Wyjaśnił, że wywiad kuratorski został sporządzony na podstawie informacji wskazanych przez jego żonę, "która potwierdziła, że faktyczną opiekę nad Ł. i K. K. sprawuje ojciec". Wskazał, że Kolegium nie było uprawnione dokonywać ustaleń wyłącznie na podstawie jednego dowodu i aprobować kanonu myślenia o "złym ojcu", gdyż jest to dla niego krzywdzące, zaś szerszym materiałem dowodowym w tym zakresie dysponuje Sąd Okręgowy w Ł. Wskazał na bezzasadność argumentów odwołujących się do regulacji Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o władzy rodzicielskiej, bowiem prawo do spornego świadczenia jest niezależne od władzy rodzicielskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 31 stycznia 2019 r. skarżący przedłożył pisemne stanowisko w spawie (k. 17), w którym zacytował fragmenty z opinii biegłych psychologów sporządzonej na potrzeby postępowania przed sądem powszechnym oraz zawiadomienie z Prokuratury Rejonowej w W. z dnia [...] grudnia 2018 r., z którego wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. zastosowano wobec matki dzieci środek zapobiegawczy w postaci dozoru Policji połączonego z zakazem zbliżania się na odległość mniejszą niż 20 metrów do pokrzywdzonego małoletniego Ł. K. oraz nakaz opuszczania lokalu mieszkalnego, który zajmuje wspólnie z małoletnim pokrzywdzonym na okres trzech miesięcy od dnia zatrzymania, tj. do dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Kontrolowane postępowanie toczyło się na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. poz. 1061), dalej: rozporządzenie. Kluczowe znaczenie w sprawie ma regulacja § 30 ust. 1 - 3 rozporządzenia, zgodnie z którą: ust. 1 W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia dobry start, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. ust. 2. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie dobry start wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. ust. 3. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia dobry start przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia dobry start w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy, o którym mowa w § 3 pkt 4 lit. a, ustala, kto sprawuje opiekę, i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985 oraz z 2018 r. poz. 650 i 700), w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Z powyższego wynika, że przesłanką uzyskania świadczenia z programu rządowego "Dobry start" jest sprawowanie opieki faktycznej nad dzieckiem, a w przypadku gdy jeden z rodziców złoży wniosek o świadczenie, a następnie uczyni to drugi rodzic - w sprawie przeprowadzany jest dowód z wywiadu środowiskowego. Taki wywiad został w sprawie przeprowadzony w dniu [...] września 2018 r. u skarżącego i znajduje się on w aktach sprawy, zaś jak wskazał organ drugi wywiad przeprowadzono tego samego dnia u żony skarżącego. Tego dokumentu ani jego kserokopii nie włączono jednak do akt sprawy. Z § 10 ust. 5 rozporządzenia wynika, że przyznanie świadczenia nie wymaga wydania decyzji, zaś wymaga jej wydania odmowa przyznania świadczenia oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia dobry start. Zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Jeśli zatem odmowa przyznania świadczenia dobry start następuje decyzją administracyjną, to postępowanie zakończone taką odmową jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, a jeśli tak, to w braku stosownego wyłączenia mają w nim zastosowanie zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego uregulowane w K.p.a. Zgodnie zaś z art. 7 i art. 80 K.p.a., organy mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co czynią "z urzędu lub na wniosek stron", jak też mają obowiązek ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Przed organem pierwszej instancji jedynym dowodem w sprawie był wywiad środowiskowy przeprowadzony u skarżącego, zaś przed organem odwoławczym dodatkowo załączony do odwołania wywiad z dnia [...] września 2018 r. Kuratorskiej Służby Sądowej przy Sądzie Rejonowym w W. Kolegium dokonało interpretacji wywiadu kuratorskiego w ten sposób, że odnotowując konkluzję wywiadu o treści "Reasumując, faktyczną opiekę nad Ł. i K. sprawuje ojciec, nad najmłodszą M. oboje rodziców", stwierdziło nadużywanie przez ojca prawa rodzica i uniemożliwianie matce sprawowania opieki, co nie wyklucza jednak, że również i ona tę opiekę sprawuje. Zdaniem sądu, konkluzja ta jest przedwczesna. Nie negując prawa (i obowiązku) Kolegium do oceny sprawowania faktycznej opieki jako przesłanki przyznania świadczenia dobry start, wskazać należy, że wywiad środowiskowy kuratorski sporządziła osoba starszego kuratora sądowego, tj. podmiot wyspecjalizowany w swojej dziedzinie. Nie jest to dokument prywatny. Konkluzja zatem tego wywiadu nie może być zakwestionowana bez jej zweryfikowania, tym bardziej, że i w treści wywiadu znajduje się następujące stwierdzenie: "Na co dzień faktyczną opiekę nad dwójką dzieci tj. Ł. i K. sprawuje ojciec małoletnich". Dwukrotne powtórzenie w treści wywiadu jednoznacznej konkluzji o faktycznym sprawowaniu opieki nad dwójką dzieci przez ojca jest faktem, którego podważenie wymaga szerszej weryfikacji. Zdaniem sądu, w sytuacji głębokiego konfliktu między rodzicami, niezbędne jest przeprowadzenie dowodów dających bardziej wszechstronny obraz sytuacji, co w sprawie nie nastąpiło z naruszeniem art. 7 i art. 80 K.p.a. Spostrzeżenie Kolegium, że stopień sprawowania opieki przy posiadaniu przez oboje rodziców pełnej władzy rodzicielskiej nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia dobry start jest trafne o tyle, o ile tę faktyczną opiekę można przypisać obojgu rodzicom. Tymczasem z wywiadu kuratorskiego w sprawie niniejszej wynika, że nad dwójką dzieci opiekę faktyczną sprawuje ojciec, która to konkluzja została zawarta (dwukrotnie) w wywiadzie także wobec opisu wzajemnych relacji w rodzinie skarżącego, które niewątpliwie nie są prawidłowe. Wątpliwości sądu odnośnie wystarczalności ustaleń organów potwierdziła treść dokumentów przedłożonych na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. Skarżący wskazał na następujące fragmenty opinii biegłych psychologów ze sprawy rozwodowej skarżącego i jego żony: "przyznała, że bije dzieci [...] nie inicjowała i nie utrzymywała z małoletnimi (oprócz M.) jakiegokolwiek kontaktu, pozostawała obojętna i nieprzychylna dzieciom [...] nie dostrzega absolutnie żadnych nieprawidłowości chociażby w fakcie korzystania ze środków pochodzących z programu 500+, które to w całości przeznacza na własne wydatki, które minimalizuje". Także nie bez znaczenia jest orzeczony wobec żony skarżącego prokuratorski zakaz zbliżania się do małoletniego Ł. i nakaz opuszczenia mieszkania. Sąd co prawda kontroluje zaskarżoną decyzję na dzień jej wydania, jednakże fakty ujawnione na rozprawie świadczą o tym, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przed wydaniem decyzji był co najmniej niepełny, stawia w wątpliwość konkluzje i ustalenia organu odnośnie stopnia i sposobu sprawowania opieki przez oboje rodziców równocześnie i nad trojgiem starszych dzieci, wymaga dodatkowego zweryfikowania konkluzji kuratorskich z wywiadu z września 2018 r., a w konsekwencji nie pozwala uzyskać pełnego obrazu sytuacji co do podmiotu sprawującego faktyczną opiekę. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że w sytuacjach jak w sprawie niniejszej ten pełen obraz stanu faktycznego jest często wielowątkowy, skomplikowany, niejednoznaczny, dotyka spraw delikatnych dla rodziny, co wymaga pogłębionego postępowania wyjaśniającego, gdyż wywiad środowiskowy ze stroną postępowania i wywiad kuratorski (zawierający jednoznaczne konkluzje co do podmiotu sprawującego opiekę nad dwójką dzieci a jednocześnie zawierający opis nieprawidłowych relacji rodzinnych) tego pełnego obrazu może nie przedstawiać. Sąd dostrzega zatem potrzebę sięgnięcia do materiałów z postępowania rozwodowego przed sądem powszechnym, zaś w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzyska co najmniej uzasadnienie postanowienia prokuratorskiego, a jeśli będzie to konieczne, przesłucha kuratora sądowego. Nie ulega zaś wątpliwości, że trafnie oceniło Kolegium brak podstaw do przesłuchania dzieci skarżącego z uwagi na silnie konfliktową sytuację rodzinną. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, mimo wniosku skarżącego w tym zakresie, z uwagi na objęcie go ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, na skutek którego kosztów nie uiszczał (art. 239 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.).