II OSK 1845/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 869/18 w sprawie ze skargi Spółki A z o.o. na zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego do Gminnej Ewidencji Zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz Spółki A z o.o. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, ze zm.; zwanej dalej: u.o.z.o.z.), Burmistrz Miasta B. włączył kartę ewidencyjną obiektu nieruchomego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków do gminnej ewidencji zabytków, obejmującą działki: nr [...] w B. przy ul. M. oraz sporządził kartę adresową ww. zabytku nieruchomego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 869/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki A z o.o. na ww. zarządzenie Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W świetle ust. 5 tego artykułu, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: (1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; (2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; (3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia jest art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.o.z.,i wbrew argumentacji skarżącej Spółki w przypadku tego wpisu ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody. Organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Zakres niezbędnych ustaleń sprowadza się do stwierdzenia, czy dany obiekt jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z uwagi na automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku. W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić argumentacji Spółki, która uzależnia objęcie ochroną konserwatorską spornego terenu wyłącznie od występowania obiektów materialnych w postaci nagrobków, pomijając ustalenia historyczne i występowanie szczątków ludzkich. Argumentacja Spółki jest tym bardziej nie do pogodzenia z aksjologią ochrony zabytków, że w jej świetle bezprawna degradacja materialnych elementów cmentarza żydowskiego w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku, pozbawiałaby potrzeby ochrony miejsca stanowiącego istotną pamiątkę historii miasta B. W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo, że karta adresowa zabytku została sporządzona niezgodnie z § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem), gdyż nie zawiera elementu w postaci opracowania karty adresowej tj. nie zawiera oznaczenia autora tej karty, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę. 2. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 15, § 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia poprzez uznanie, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków następuje automatycznie gdy zabytek jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków bez badania cech przedmiotu pod kątem spełnienia ustawowej definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. w sytuacji, gdy dane zawarte w karcie adresowej zabytku nie są zgodne ze stanem faktycznym, nie są wyczerpujące, nie zawierają opracowania karty adresowej, nieruchomość nie spełnia charakteru zabytku i w takim przypadku brak jest obowiązku, obligatoryjnego ujęcia w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, 3. art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. poprzez jego niezastosowanie i brak zbadania czy nieruchomość obejmująca działki nr [...] w B. przy ul. M. stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie, tylko przyjęcie z automatu zabytkowego charakteru nieruchomości z uwagi na ujęcie tej nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 4. § 17 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie w sytuacji gdy karta adresowa zabytku nie spełnia wymogu z § 17 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, gdyż nie zawiera opracowania karty adresowej tj. nie zawiera oznaczenia autora tej karty, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że karta adresowa nie zawiera oznaczenia autora tej karty, daty i podpisu osoby, która opracowała tę kartę. Brak jednego z elementów wymaganych przepisami rozporządzenia w zakresie sporządzenia karty adresowej jest istotnym uchybieniem proceduralnym, które skutkować powinno stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia. Sąd I instancji błędnie uznał, że ujęcie zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków, który jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków opiera się na automatyzmie i organ gminy nie ma żadnej swobody w tym zakresie i ma obowiązek dokonać ujęcia obiektu do gminnej ewidencji zabytków bez badania cech tego obiektu pod kątem spełnienia elementów definicji zabytku określonej w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. Pomimo ujęcia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków Burmistrz nie ma obowiązku ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazałą się zasadna. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 22 ust. 4 i 5 pkt 2 u.o.z.o.z. w zw. z § 15, § 17 ust. 1 i § 18 rozporządzenia, a także art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., w ramach których skarżąca kasacyjnie stara się podważyć stanowisko Sądu I instancji, iż wpisanie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi samodzielną podstawę do wpisania tego zabytku do ewidencji gminnej. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z. wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 rozporządzenia). Jak wynika z art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z.o.z. w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, a także inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Poszczególne ewidencje zabytków stanowią uzupełniający się, powiązany system informacji. Tworzenie krajowej ewidencji zabytków opiera się bowiem na kartach ewidencyjnych zabytków, zgromadzonych w ewidencjach wojewódzkich, z kolei ewidencje gminne bazują na zasobie wojewódzkich ewidencji zabytków. Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków. Trudno zatem przyjąć, że zabytek ujęty w ewidencji wojewódzkiej nie zostanie wprowadzony do odpowiedniej ewidencji gminnej. Rację ma Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w sytuacji gdy przedmiotowy zabytek został wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ zwolniony był z obowiązki badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem elementów ustawowej definicji zabytku. Zatem okoliczność ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiła samodzielną podstawę do ujęcia tego obiektu w ewidencji gminnej. Zasadnie natomiast skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 17 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez uznanie, że karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie . Sąd I instancji koncentrując się na kwestii podstaw wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków, nie dokonał kontroli sporządzonej karty pod kątem spełnienia przez nią warunków formalnych wynikających z § 17 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje, że karta adresowa zabytku nieruchomego zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; formy ochrony; opracowanie karty adresowej; fotografia z opisem wskazującym orientację albo mapa z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Rozporządzenie określa wzór karty adresowej zabytku nieruchomego. Zgodnie natomiast z § 18 rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W aktach sprawy znajduje się kserokopia przedmiotowej karty adresowej zabytku nieruchomego, która nie wskazuje jej autora, daty sporządzenia oraz podpisu. Okoliczność ta wskazywać może, że karta adresowa zawierała istotne uchybienia formalne. Sąd I instancji nie ocenił jednak czy Burmistrz wywiązał się z obowiązku wynikającego z § 18 rozporządzenia tj. nie zbadał czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące. Wprawdzie okoliczność ta została podniesiona dopiero w skardze kasacyjnej, jednak Sąd I instancji nie będąc związany granicami skargi, kompletność karty adresowej winien zbadać z urzędu. Powyższe skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie 203 pkt 1 p.p.s.a.