IV SA/Wa 2566/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działek [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...],[...],[...],[...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Jako podstawę skargi podał art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.), powołując się na art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). M. K. przedmiotową uchwałę zaskarżył w części, tj. w zakresie graficznym i tekstowym w odniesieniu do działek [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...], zarzucając naruszenie art. 18 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w ostatecznym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanu wynikającego z zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. o przyjęciu zarzutów zgłoszonych do wyłożonego planu. Zdaniem skarżącego, wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść planu), albowiem wbrew zarządzeniu Wójta Gminy [...] o przyjęciu zarzutów, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dokonano stosownej korekty, pozostawiając całkowicie inne przeznaczenie działek, niż wynika to z zarządzenia Wójta. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w kwestionowanym zakresie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. M. K. wskazał, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, wynikający z prawa własności. Skarżący jest właścicielem przedmiotowych działek, na którą to okoliczność załączył wypis z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] KW nr [...]. Podniósł, iż tym samym w świetle art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała określa przeznaczenie działek skarżącego "pod zieleń nieurządzoną", a tym samym wyłącza możliwość innego wykorzystania przedmiotowych nieruchomości, co było możliwe przed uchwaleniem skarżonej uchwały. Dodatkowo czyni to wbrew zarządzeniu Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. o przyjęciu zarzutów odnośnie przeznaczenia działek. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w 2001 r. Rada Gminy [...] przystąpiła do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...],[...],[...],[...]. W świetle art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu miały zastosowanie przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że na etapie wyłożenia projektu planu zgłosił zarzuty do projektu planu, wnosząc o zmianę przeznaczenia działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] z przeznaczenia pod "zieleń nieurządzoną" na przeznaczenie pod "zabudowę mieszkaniową". W odpowiedzi Wójt Gminy [...] zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2003 r. uznał zasadność zarzutów. Pomimo przedmiotowego zarządzenia, uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnił zmian z niego wynikających. Tym samym, doszło do naruszenia art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie procedur uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarżący poinformował, że pismem z [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu: [...] lipca 2018 r.) wezwał Radę Gminy w [...] do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Przewodnicząca Rady Gminy wskazała, iż przedmiotowe naruszenie prawa zostanie naprawione w przyszłości, na etapie uchwalania nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego, deklaracja usunięcia naruszenia prawa w przyszłości nie może być uznana za czyniącą zadość wezwaniu. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia [...] września 2018 r. Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...],[...],[...],[...]. Przy uchwalaniu ww. planu miejscowego nie uwzględniono w ostatecznym planie zarządzenia Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2003 r. o przyjęciu zarzutów w przedmiocie przeznaczenia działek nr ewidencyjny [...] i [...] położonych w miejscowości [...] – dotyczących zmiany przeznaczenia działek z "pod zieleń nieurządzoną" na "zabudowę mieszkaniową". Organ podał, że w celu usunięcia naruszenia prawa należy zmienić w pierwszej kolejności ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Siedlce, a następnie zmienić rysunek Planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] na działkach nr ewidencyjny [...] i [...]. Na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dla obszaru w granicach administracyjnych. Projekt studium został opracowany i w części graficznej działki nr ewid. [...] i [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Aktualnie prowadzona jest procedura zmierzająca do uchwalenia studium. Na podstawie art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z art. 39 ust. 1 w związku z art. 46 pkt 1 oraz art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] i [...]. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium będącym w opracowaniu. Organ stwierdził, że korygowanie oczywistych omyłek zaistniałych w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia ponownej procedury przewidzianej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi, odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej jako "u.z.p.") w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; dalej jako "u.p.z.p."). Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...],[...],[...],[...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...], poz. [...]) doprowadziła do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działek nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Na wstępie wskazać trzeba, że wniesiona skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z prezentatą znajdującą się na piśmie, przedmiotowe wezwanie wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2018 r. Odpowiedź została udzielona skarżącemu pismem z dnia [...] lipca 2018 r., doręczonym w dniu [...] lipca 2018 r. Skarga z dnia [...] sierpnia 2018 r., nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] sierpnia 2018 r., została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a., tj. w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Do ustalenia pozostaje zatem, czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącego oraz czy interes prawny skarżącego został przez zaskarżoną uchwałę naruszony. Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem nieruchomości o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Prawo własności wskazanych nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] KW nr [...]. Stąd też interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego skarżącemu prawa własności wymienionych nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składający skargę podmiot musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 4 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1563/04, z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego stwierdzić należy, że o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez podmiot, który wniósł skargę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien wykazać, iż rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z przysługującego mu prawa własności. Dopiero wykazanie tegoż naruszenia umożliwia, zgodnie z wolą ustawodawcy, skuteczne zaskarżenie uchwały. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone kontrolowaną uchwałą. Na wstępie wskazać należy, że na mocy art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z przystąpieniem przez Radę Gminy [...] do opracowaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2001 r., w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Na mocy przepisów u.z.p., obowiązujących przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organom gminy przysługiwało prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego (tzw. władztwo planistyczne gminy). Stosownie do art. 33 u.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Powyższe oznacza, że zapisy planu determinują sytuację właściciela (lub użytkownika wieczystego) nieruchomości m.in. w zakresie jej inwestycyjnego zagospodarowania oraz sposobu gospodarczego wykorzystania. Ingerencja ta nie może jednak odbywać się w sposób dowolny. Jako zasadne Sąd ocenił zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 18 u.z.p. w zakresie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z brakiem uwzględnienia w uchwalonym planie zmian wynikających z zarządzenia Wójty Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] – uznającego za zasadne zarzuty zgłoszone przez skarżącego na etapie wyłożenia projektu planu. Zarzuty te miały na celu zmianę przeznaczenia działek skarżącego o nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...] z planowanego przeznaczenia pod zieleń nieurządzoną na wnioskowane przez skarżącego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Stosownie zaś do art. 27 ust. 1 u.z.p., naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustanowiony w uchwale zapis dotyczący przeznaczenia nieruchomości skarżącego na teren zieleni nieurządzonej, oznaczony symbolem ZN, w sposób bezsporny narusza interes prawny skarżącego, wpływając na możliwość zagospodarowania będących jego własnością nieruchomości. Wprawdzie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, jednak jako niedopuszczalną należy uznać ingerencję w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wskazane naruszenia odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej części. Jeśli natomiast naruszenia odnoszą się tylko do części planu, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie tej części, o ile pozostała część może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 207/14). Wskazać należy, że pozostawienie w obrocie prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w cząstkowym brzmieniu w niektórych przypadkach może wywołać znaczne wątpliwości interpretacyjne przy wydawaniu decyzji i innych aktów, opartych o brzmienie planu, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Powodowałoby to, że plan w takim kształcie pozbawiony zostałby swoich funkcji i podważeniu uległoby jego normatywne znaczenie, przejawiające się w stworzeniu podstaw prawnych dla ustaleniu statusu prawnego podmiotów administrowanych, co mogłoby zagrażać nie tylko zasadzie praworządności, ale przede wszystkim pewności prawa, jak i zasadzie równości, bowiem brak byłoby jednolitych i pewnych kryteriów udzielania pozwoleń budowlanych dla poszczególnych inwestorów. Zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania gminy, która go ustanowiła oznacza, iż jest on prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez niego sytuacji (por. B. Dolnicki, Samorząd Terytorialny, Zakamycze 2003, s.184). Sąd zbadał, czy wadliwość wskazanych w wyroku postanowień planu nie skutkuje niemożnością jego funkcjonowania w pozostałej części i uznał, że możliwym było ograniczenie się do stwierdzenia wadliwości jego częściowych zapisów, bez pozbawienia go możliwości funkcjonowania w pozostałym zakresie, w rozumieniu niewykonalności planu. W przypadku zaistnienia potrzeby dokonania stosownych korekt, gmina podejmuje bowiem uchwałę, zgodnie z wymogami przewidzianymi w u.p.z.p. Bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z prawem pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a także uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] i [...]. Wprawdzie zgodnie z projektem ww. Studium w części graficznej działki nr ewid. [...] i [...] zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czego domaga się skarżący, jednakże Sąd dokonuje kontroli legalności aktu prawa miejscowego, mając na uwadze stan prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i 210 p.p.s.a.