II SA/Po 1010/18

Dnia 31 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi D. F. i D. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. ustalił na rzecz D. i D. F. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym K. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w związku z jej podziałem na wniosek współwłaścicieli, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wobec spełnienia przesłanek z art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 1257 z późn. zm.) powstał obowiązek wniesienia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli D. F. i D. F.. Odwołujący wskazali, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana na były adres ich zamieszkania, tj. ul. [...], [...] i również na ten adres była kierowana cała korespondencja w tej sprawie. Decyzja w sprawie naliczenia opłaty adiacenkiej z tytułu podziału nieruchomości również została kierowana na adres ul. [...]. Odbierała ją córka brata, która nie informowała odwołujących o podjęciu tej korespondencji. Dopiero w dniu 22 lipca brat przekazał im całą korespondencję w sprawie. Z tego powodu odwołujący nie mieli wiedzy o toczącym się postępowaniu. Odwołujący podali, że od 2005 r. nie mieszkają pod adresem Kombatantów, lecz pod adresem K. , [...], gdzie są zameldowani. Organ I instancji ma o tym wiedzę, bowiem wszystkie decyzje i opłaty lokalne na rzecz gminy pod ten adres są dostarczane. Odnosząc się do wydanej w sprawie decyzji odwołujący podnieśli, że nie zgadzają się z wysokością ustalonej opłaty adiacenckiej. Postanowieniem z dnia [...] 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "Kolegium") działając na podstawie art. 17 pkt 1, 127 §2 i 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 19 lipca 2018 r. na adres ul. [...], [...]. Przesyłka pocztowa została odebrana przez bratanicę D. F., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru obu decyzji. Wobec powyższego 14 - dniowy termin do złożenia odwołania upłynął dla obu stron w dniu 02 sierpnia 2018 r. Strony sporządziły odwołanie datowane na dzień 02 sierpnia 2018 r., które złożone zostało następnego dnia w urzędzie, tak więc 1 dzień po upływie ustawowego terminu. Mając zatem na uwadze przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. D. F. i D. F. wnieśli skargę na postanowienie z dnia [...] 2018 r., żądając jego uchylenia. Skarżący ponownie podnieśli, że decyzja organu I instancji została im doręczona na adres ul. [...], [...], a więc do miejsca, w którym nie zamieszkują od 2005r., kiedy przeprowadzili się do miejscowości K. 55, [...]. To na ten adres organ I instancji winien dostarczyć decyzję z [...] 2018r. Skarżący podali, że w dniu 22 lipca 2018r. brat przy okazji spotkania, przekazał im korespondencję zawierającą zaskarżaną decyzję, informując, iż odebrała ją jego córka w dniu 20 lipca 2018r. W związku z tym taką datę odbioru skarżący wskazali w odwołaniu, wnosząc je w terminie 14 dni, tj. 3 sierpnia 2018r. Zdecydowali się wnieść odwołanie, przyjmując, iż decyzja została im doręczona, mimo, że faktycznie tak nie było, albowiem nie doręczono jej do ich miejsca zamieszkania. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 42 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, natomiast art. 43, stanowi, iż w przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się za pokwitowaniem - dorosłemu domownikowi. W niniejszej sprawie, decyzja z dnia [...] 2018r. została doręczona z naruszeniem wyżej przywołanych przepisów. Nie doręczono jej bowiem w miejscu zamieszkania skarżących, a tym samym osoba, która pokwitowała odbiór decyzji pod niewłaściwym adresem, nie była dorosłym domownikiem w miejscu ich zamieszkania. Ponadto przekazując ową decyzję, błędnie określiła datę jej odbioru, co skutkowało wniesieniem odwołania po terminie, które zdecydowali się wnieść, mimo, iż została ona wadliwe doręczona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium nie podzieliło zarzutu nieprawidłowego doręczenia skarżącym decyzji organu I instancji, tj. zaadresowania jej na ul. [...] w K., gdzie nie zamieszkują od 13 lat. Kolegium zwróciło uwagę, iż wnioskiem z dnia 13 stycznia 2017 r. skarżący wystąpili o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki nr [...], wskazując jako adres do doręczeń "ul. [...], [...] K.". Załączyli do niego uproszczony wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że skarżący zamieszkują pod adresem "ul. [...], [...] K.". Postanowienie z dnia [...] 2017 r. o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego zostało doręczone skarżącym na adres ul. [...], [...] K. i odebrane przez D. F., co wynika z potwierdzenia odbioru przesyłki. Skarżący złożyli kolejny wniosek do gminy w dniu 07 kwietnia 2017 r., również podając jako adres do doręczeń ul. [...], [...] K.. Na ten adres została doręczona decyzja z dnia [...] 2017 r., zatwierdzająca podział nieruchomości, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. W aktach brak jest wzmianki o tym, aby skarżący w trakcie tych postępowań wnosili zastrzeżenia co do adresu, na który ma być kierowana korespondencja. Zdaniem Kolegium niezasadne są twierdzenia, iż adres ul. [...], [...] K. nie był prawidłowym adresem do doręczeń w niniejszej sprawie przez organ I instancji, skoro sami skarżący w toku spraw administracyjnych związanych z podziałem nieruchomości wskazywali go jako właściwy do doręczeń. Co więcej, wszelka korespondencja kierowana w sprawie na ten adres docierała do stron. W aktach brakuje adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru, aby adresat (skarżący) nie mieszkał pod wskazanym adresem, lub aby się wyprowadził. Korespondencja na ten adres była odbierana, także przez samego skarżącego D. F.. Zdaniem Kolegium wobec powyższych okoliczności organ I instancji był uprawniony do skierowania korespondencji pod adres ul. [...], [...] K., a doręczenie na ten adres należy uznać za skuteczne. Bez znaczenia wobec tego pozostaje okoliczność, iż rodzina skarżących przekazując korespondencję od organu wskazała im na nieprawidłową datę odbioru przesyłki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2018 r., nr [...] Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Norma wynikająca z przywołanego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, z jej dyspozycji wynika bowiem, że wydanie takiego postanowienia nie zależy od uznania organu i jest on zobligowany do jego wydania w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stosownie do art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu, już stanowi jego uchybienie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. winno jednak każdorazowo zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do przekroczenia terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a., w przeciwnym bowiem wypadku narusza ono bowiem art. 7 i 77 K.p.a. (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 13 do art. 134). Uwzględniając powyższe przyjąć zatem należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowanie terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Zauważyć nadto należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że przesłankę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 K.p.a. - stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania - stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi decyzji administracyjnej, ale również ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Oznacza to, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy wydać może dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu wniesionej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Uwzględnienie prośby o przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie (por.: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 983/11 - dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący nie są reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika i wnieśli odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. podnosząc w jego uzasadnieniu zarzuty dotyczące prawidłowości kierowania korespondencji do nich na adres, pod którym od lat nie zamieszkują Skarżący podali ponadto, że korespondencję zawierającą decyzję otrzymali od brata skarżącego w dniu 22 lipca 2018 r. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, z jakich przyczyn Kolegium przyjęło, że korespondencja kierowana do skarżących przez organ I instancji była skutecznie doręczona. Argumentacja w tym zakresie została przytoczona przez Kolegium dopiero w odpowiedzi na skargę, co uznać należy za niewystarczające w świetle wymogów, jakie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać uzasadnienie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ administracji publicznej. Takie działanie narusza również zasady przekonywania oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Zgodnie bowiem z art. 11 K.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z kolei zasadą wynikającą z art. 8 K.p.a. jest obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W opinii Sądu argumentacja zawarta w odwołaniu wniesionym przez skarżących nakazywała również rozważyć, czy intencją skarżących było złożenie wraz z odwołaniem wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Odwołujący wskazali bowiem na okoliczności, które w ich ocenie świadczą o konieczności wniesienia odwołania, pomimo iż w ich ocenie decyzja organu I instancji nie została im skutecznie doręczona. Wyjaśnili również, że decyzję odebrali od brata skarżącego 22 lipca 2018 roku. Mając na uwadze wskazane argumenty oraz dysponując zwrotnymi potwierdzeniami odbioru decyzji przez bratanicę skarżącego, z których wynika, że decyzję odebrała 19 lipca 2018 roku, Kolegium winno ustalić rzeczywistą wolę odwołujących, tym bardziej, że działali oni sami i nie korzystali z pomocy prawnika. Z okoliczności sprawy wynika, że odwołujący nie byli świadomi kiedy upływał termin do wniesienia odwołania i nie rozeznają się w zakresie przysługujących im uprawnień. Pamiętać należy, że w myśl zasady wynikającej z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wniesienie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia co do zasady obliguje organ odwoławczy do wydania najpierw postanowienia w sprawie przywrócenia terminu, a dopiero po zapadnięciu ostatecznego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wydania postanowienie o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. W przypadku bowiem przywrócenia terminu czynność procesową, dla dokonania której termin został przywrócony, traktuje się tak, jak gdyby była ona dokonana w terminie. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, kwestii tej w ogóle nie rozważono, konsekwencją czego było wydanie postanowienia stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. W opinii Sądu prawidłowe przystąpienie do rozpatrywania niniejszej sprawy w trybie odwoławczym wymagało ustalenia, poprzez wezwanie odwołujących do złożenia wyjaśnień, czy ich odwołanie zawiera w sobie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie z dnia 20 września 2018 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem art. 134 K.p.a. Zaskarżone postanowienie narusza również przepisy art. 7, akt 77 § 1, art. 80 K.p.a., bowiem podjęte zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz z pominięciem uwzględnienia słusznego interesu strony. W wyniku niniejszego wyroku obowiązkiem Kolegium jest wezwanie skarżących do wyjaśnienia, czy w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji zawarli również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W przypadku uzyskania odpowiedzi twierdzącej, Kolegium rozpozna wniosek o przywrócenie terminu i w zależności od podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, albo ponownie stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania, albo przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżących od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2018 roku. Odnosząc się do argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę, zawierającej ocenę prawidłowości doręczenia skarżącym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] 2018 r., nr [...], Sąd uznał, że dotyczy ona materii, która powinna zostać zawarta w pierwszej kolejności na etapie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na stanowisko przyjęte w niniejszym uzasadnieniu na obecnym etapie Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny tej argumentacji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 , zasądzając na rzecz Skarżących od organu zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wpisu od skargi (100 zł). Na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, a stosownie do art. 120 wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym.