II OSK 983/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. i L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 640/10 w sprawie ze skargi M. M. i L. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz M. M. i L. M. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 640/10 oddalił skargę M. i L. M. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze, działając na podstawie art. 64, 119, 121 § 2 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 64a § 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] nałożył na M. M., zobowiązaną do wykonania ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej w wysokości 68,00 zł, wzywając jednocześnie do wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym. Organ wskazał, że niewykonanie powyższego obowiązku w terminie 7 dni skutkować będzie nałożeniem innego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że zobowiązana będąca sprawcą samowolnie wybudowanego zadaszenia nad schodami do przychodni lekarskiej przy ul. [...] w S. P., nie wywiązała się z nakazu zawartego w ww. decyzji, dotyczącego rozbiórki ww. zadaszenia, co ustalono podczas wizji przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2010 r. Mając zatem na uwadze skuteczne przymuszenie zobowiązanej do wykonania nakazanej rozbiórki, organ uznał, że zasadnym jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia złożyła w siedzibie organu M. M., argumentując, że postępowanie organu pierwszej instancji było niezgodne z prawem egzekucyjnym w administracji. Zarzuciła nadto, że w toku jego prowadzenia złamana została zasada czynnego udziału strony. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu wskazał, że prawidłowo zaadresowana korespondencja zawierająca zaskarżone postanowienie, nie została podjęta w terminie przez stronę, pomimo powtórnego awizowania. Potwierdzeniem powyższego jest koperta zawierająca egzemplarz ww. postanowienia, opatrzona informacją - odpowiednie awiza z dnia 17 czerwca 2010 r. i 24 czerwca 2010 r. Wyjaśniono ponadto, że z uwagi na wątpliwości co do zasadności uznania fikcji doręczenia M. M. powyższego orzeczenia wezwano Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] do wyjaśnienia, czy ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone odbiorcy, w szczególności, czy dokonane zostały przez doręczyciela wszelkie ustanowione w art. 44 kpa czynności warunkujące skuteczność zastępczego doręczenia przesyłki. Prawidłowość skutecznego doręczenia potwierdził Naczelnik Urzędu Pocztowego w piśmie z dnia 7 września 2010 r. Wobec powyższego organ uznał, że termin do złożenia w niniejszej sprawie zażalenia upłynął w dniu 8 lipca 2010 r., natomiast M M. nie zachowała wynikającego z art. 141 § 2 kpa 7-dniowego terminu do wniesienia zażalenia, o którym została pouczona. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uzupełnioną pismami z dnia 30 września 2010 r., 23 listopada 2010 r., 30 listopada 2010 r. i 8 grudnia 2010 r., wnieśli M. i L. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania egzekucyjnego wobec oczywistych przesłanek bezprawności jego przeprowadzenia oraz o stwierdzenie, że organy obu instancji działają bez należytego umocowania w prawie. W ocenie skarżących w toku prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze postępowania, złamana została podstawowa zasada obowiązująca w egzekucji, mianowicie zasada zagrożenia. Wskazali przy tym, że przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie upominawcze zostało uchylone prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podnieśli również, że obywatelowi w postępowaniu przeciwegzekucyjnym przysługuje zarzut, zażalenie i skarga, o czym skarżący nie zostali poinformowani. Pismem z dnia 8 grudnia 2010 r. skarżący sprecyzowali skargę w ten sposób, że wskazali, iż przedmiotem skargi są również trzy inne postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. o nr: [...],[...] i [...]- dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia skierowane do L. M. oraz o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia skierowane z osobna do każdego z małżonków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę M. i L. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zażalenie wniesione przez M. M. zostało złożone z uchybieniem 7-dniowego terminu, określonego w art. 141 § 2 kpa. Sąd wskazał, że powyższy fakt znajduje swoje potwierdzenie w piśmie Naczelnika Urzędu Pocztowego [...] z dnia 4 września 2010 r. informującym organ, że ww. przesyłka wpłynęła do urzędu pocztowego w dniu 17 czerwca 2010 r. i w tym też dniu została wydana do doręczenia. Z powodu niezastania adresata listonosz pozostawił zawiadomienie w skrzynce pocztowej umieszczonej na drzwiach mieszkania. W dniu 24 czerwca 2010 r. wystawione zostało powtórne awizo, które pozostawiono w skrzynce na korespondencję. Z powodu niepodjęcia przesyłki, została ona w dniu 3 lipca 2010 r. zwrócona do nadawcy z adnotacją - nie podjęto w terminie. Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest fakt niezastania adresatki w domu, co też uzasadniało skorzystanie z doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 kpa. Zdaniem Sądu, skoro pierwszego awizowania dokonano w dniu 17 czerwca 2010 r., przyjąć należy, że przesyłka zawierająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona M. M. w dniu 1 lipca 2010 r., a zatem zakreślony przepisem z art. 141 § 2 kpa 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia upłynął z dniem 8 lipca 2010 r. Złożone więc przez skarżącą zażalenie, na którym widnieje prezentata z dnia 14 lipca 2010 r. zostało wniesione po terminie, co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do jego wniesienia, tym bardziej że skarżąca nie obaliła domniemania prawidłowości doręczenia ww. przesyłki. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. wnieśli M. M. i L. M., reprezentowani przez r. pr. T. Ch., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 134 i art. 58 § 1 kpa, poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie nie zasługuje na uchylenie, podczas gdy doszło do jego wydania przy nierozpatrzeniu wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 58 § 1 kpa, poprzez uznanie, że zaskarżone postanowienie nie zasługuje na uchylenie, podczas gdy organ postanowieniem nr [...] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a następnie zaskarżonym postanowieniem stwierdził wniesienie środka odwoławczego z uchybieniem terminu, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie może nastąpić przed ostatecznym rozpatrzeniem wniosku strony o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem możliwość wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony jest niezgodne z prawem. Ponadto w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wyłączona zostaje możliwość wydania odrębnego postanowienia na podstawie art. 134 kpa, stwierdzającego uchybienie terminu. Sąd mając wiedzę o powyższych uchybieniach, pozostawił w mocy wadliwe orzeczenie, czym dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania. Rozstrzyganie bowiem w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o jego przywrócenie prowadzi do istnienia dwóch odrębnych przedmiotów sprawy wzajemnie ze sobą konkurujących. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że w dniu [...] września 2010 r., a zatem w tym samym dniu co zaskarżone postanowienie, wydane zostało przez organ postanowienie nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku organ wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia albo orzekał bezprzedmiotowo, albo z uchybieniem ww. przepisów, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym postanowienia o takiej treści wyłączają się wzajemnie. Istnienie natomiast dwóch w istocie sprzecznych orzeczeń w obrocie prawnym, jest oczywistym naruszeniem przepisów procedury. Z powyższego wynika również, że Sąd pierwszej instancji nie objął rozpoznaniem całości sprawy. Jak bowiem należy domniemywać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zapadło wcześniej (mając na uwadze numerację postanowień), jednakże w takiej sytuacji orzekanie w przedmiocie uchybienia terminu było bezprzedmiotowe. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną wskazał ponadto, że Sąd podjął się rozpatrzenia tylko jednej skargi dotyczącej postanowienia wydanego w trybie art. 134 kpa, podczas gdy sprawa dotyczyła również postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Tym samym Sąd nie rozpoznał sprawy w jej granicach i w sposób nieuprawniony zawęził jej rozpoznanie do jednego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna wniesiona przez M. M. i L. M. oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący sformułowali zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 i 58 § 1 kpa. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazali, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony podjął się rozpatrzenia tylko jednej skargi dotyczącej postanowienia wydanego w trybie art. 134 kpa, podczas gdy sprawa dotyczyła również postanowienia nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, że w razie wniesienia zażalenia po terminie wraz z wnioskiem o jego przywrócenie organ odwoławczy nie może wydać postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przed rozpatrzeniem wspomnianego wniosku. Uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Ostateczny charakter postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia w toku postępowania administracyjnego (art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa) nie stoi jednak na przeszkodzie wydaniu tego postanowienia w przypadku wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, nawet bezpośrednio po wydaniu ostatnio powołanego postanowienia. Treść art. 134 kpa wskazuje wyraźnie, że stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania (zażalenia) nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu stanowi samoistną podstawę do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Tym samym organ odwoławczy wobec nieuwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu nie tylko jest uprawniony, lecz wręcz obowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt I FSK 112/08; z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt I FSK 854/08; z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1774/08; z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I FSK 214/10). Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia (art. 59 § 2 kpa) i postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa) są ostateczne, czyli niezaskarżalne w zwykłym trybie administracyjnym. Wskazane postanowienia podlegają natomiast zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. do sądu administracyjnego zaskarżalne są bowiem postanowienia kończące postępowanie, a ww. postanowienia niewątpliwie kończą postępowanie (por.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz 2009, s. 58-59). Mając powyższe na uwadze za nieuprawniony należy uznać pogląd wnoszących skargę kasacyjną, że wobec odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia organ odwoławczy nie mógł wydać postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia na podstawie art. 134 kpa, bowiem postanowienia te, wbrew twierdzeniu skarżących, wcale się nie wykluczają. Istotną na gruncie rozpoznawanej sprawy jest jednak okoliczność, że wniesiona przez M. i L. M. za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarga z dnia 27 września 2010 r. dotyczyła, jak wynika z pisma ją precyzującego z dnia 8 grudnia 2010 r. (k-28 akt postępowania pierwszoinstancyjnego), nie tylko postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] stwierdzającego uchybienie przez M. M. terminu do wniesienia zażalenia, ale również trzech innych postanowień tego organu z dnia [...] września 2010 r., w tym postanowienia nr [...] odmawiającego M. M. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Tymczasem ustalenia wskazują, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu nie zarejestrowano skarg M. M. i L. M. od postanowień Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. o numerach: [...],[...] i [...] (notatka służbowa z dnia 12 września 2012 r. k – 38). W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowe dokonanie w pierwszej kolejności kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w niniejszej sprawie, a dopiero następnie badanie legalności postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia tego zażalenia. Jeżeli bowiem Sąd nie podjął się rozpatrzenia wszystkich skarg w jednym terminie, to powinien wstrzymać się z wydaniem wyroku co do orzeczenia wydanego w trybie art. 134 kpa, do czasu prawomocnego załatwienia skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, a wydanego w trybie art. 58 kpa. Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 kpa i 58 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i rozpoznanie przez Sąd jedynie skargi na postanowienie wydane w trybie art. 134 kpa. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest o tyle istotne, że w sytuacji, gdyby Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił wydane na podstawie art. 58 § 1 i 59 § 1 kpa, postanowienie odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, uchyleniu podlegałoby również kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia tego zażalenia. Jak już bowiem wskazano powyżej uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu wyłącza możliwość wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.