II SA/Sz 1178/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dot. lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy D., w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], w pkt 1 uchylił własną decyzję z dnia [...] r., nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mającej polegać na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora O. w W. nr [...] "[...]" na terenie działki nr [...], obręb M. oraz drogi dojazdowej i zjazdu z drogi gminnej - ul. [...], działka nr [...] obręb M. , gmina D., a w pkt 2 odmówił ustalenia lokalizacji wyżej opisanej inwestycji celu publicznego. Na skutek złożonego przez O. . odwołania S. K. O. w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i zwróciło sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg postępowania, wyjaśniło przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uznając, że została ona spełniona w niniejszej sprawie. Odwołując się do treści art. 52 ust. 2 i art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) Kolegium stwierdziło, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia biegłego dowiodła, że kwalifikacja przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora zawiera błędy i nieprawidłowe wnioski, bowiem ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez anteny stacji bazowej będzie występowało w miejscach dostępnych dla ludności, a co za tym idzie inwestycja wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że dla planowanego przedsięwzięcia wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że każde postępowanie administracyjne musi być prowadzone przez organy administracji publicznej zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Dotyczy to również postępowań prowadzonych w nadzwyczajnych trybach administracyjnych. W myśl art. 9 k.p.a., organy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozwinięciem tego przepisu jest przepis art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organy są obowiązane informować strony nie tylko o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, ale także o konieczności wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały przez stronę spełnione lub wykazane i może to skutkować wydaniem decyzji niekorzystnej dla tej strony. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie uprzedził inwestora przed wydaniem decyzji, że zebrany w toku wznowionego postępowania materiał dowodowy skutkować będzie odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestor nie miał zatem szansy na przedłożenie dodatkowych dowodów czy też skorygowanie wniosku bądź ograniczenie zakresu żądania wniosku. Ewentualne skorygowanie żądania wniosku przez inwestora może mieć wpływ na zasięg planowanego oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie na krąg stron postępowania. Dlatego, mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., powyższych czynności nie można przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego i konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrócenie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zaleceniach kierowanych do organu I instancji Kolegium podało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiadomi inwestora o stanie sprawy i prawdopodobnym jej wyniku tak, aby strona miała możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów lub możliwość zmodyfikowania żądania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 79a § 1 k.p.a.). Sprzeciw od ww. decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył T. P. zarzucając jej błędne zastosowanie art. 79a k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji. Zdaniem skarżącego, organ I instancji nie był obowiązany do zastosowania tego przepisu a tym samym do wskazania wnioskodawcy przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zapowiedzi możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Art. 79a został wprowadzony do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 1 pkt 16 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania, administracyjnego oraz niektórych innych ustaw i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Według skarżącego, pomimo że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało zakończone wydaniem decyzji, to biorąc pod uwagę fakt, że decyzja Wójta Gminy D. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie ustalenia lokalizacji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej została wydana w wyniku wznowienia postępowania, jako postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., należy traktować postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 4 marca 2016 r. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie ma bowiem odrębnego bytu a jest kontynuacją dotychczasowego postępowania. Skoro zatem postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej zostało wszczęte w marcu 2016 r., a więc ponad rok przed wejściem w życie art. 79a k.p.a., to organ I instancji nie miał obowiązku informować wnioskodawcy o ryzyku wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie wystarczające zatem było poinformowanie stron w trybie art. 10 k.p.a. o zebraniu materiałów oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W przypadku wznowienia postępowania należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, której podstawy są kwestionowane w podaniu o wznowienie postępowania. Na poparcie swego stanowisko skarżący powołał się na wybrane tezy z literatury przedmiotu oraz orzecznictwa. Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest nowym, odrębnym postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się według aktualnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. przepisów z dnia wznowienia postępowania. Zauważyło również, że przedmiotem wznowienia może być jedynie sprawa zakończona decyzją ostateczną. Już tylko zatem z tego faktu wynika brak przesłanek do uznania naruszenia w tej sprawie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Co więcej, w orzecznictwie wyrażono pogląd, że do postępowań przekazanych organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. po wejściu w życie nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. stosować należy nowe przepisy k.p.a. - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 201/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Z przepisów art. 64d § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) wynika, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym a rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przy tym, stosownie do art. 64b § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przedmiotem sprzeciwu stała się decyzja o charakterze kasacyjnym wydana w ramach postępowania wznowieniowego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzone w trybie wznowienia jest samoistnym, tj. nowym postępowaniem administracyjnym, wiążącym się z postępowaniem zwykłym (instancyjnym), gdyż zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy, jednakże wobec odrębności reguł postępowania można i należy mówić o samodzielności tego postępowania (por. E. Mzyk "Wznowienie postępowania administracyjnego", wyd. z 1994 r. s. 20). W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 19 lipca 1991 r. w sprawie III AZP 4/91 jednoznacznie stwierdzono, że "Wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym (instancyjnym)".Takie powiązanie sprawia, że postępowanie nadzwyczajne jest niejako zależne od postępowania zwykłego. Jego wystąpienie jest bowiem uzależnione od istnienia postępowania zwykłego i zakończenia go wydaniem ostatecznej decyzji. Elementami samodzielności postępowania wznowieniowego jest odrębny, autonomiczny przedmiot postępowania. W postępowaniu wznowieniowym następuje również merytoryczne rozpatrzenie danej sprawy i choć była ona już rozpatrywana w postępowaniu zwykłym, to ze względu na cel postępowania wznowieniowego można mówić, że jest to nowa, odrębna sprawa oparta na zasadzie dwuinstancyjności. Ponadto, wszczęcie postępowania następuje w formie postanowienia, czego nie ma w postępowaniu głównym. Wynik postępowania wznowieniowego wcale nie musi wpłynąć na byt prawny decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (por. K. Sobieralski "Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", wyd. z 2009 r., s. 75 i nast.; na samodzielność postępowania wznowieniowego w stosunku do postępowania instancyjnego wskazuje również K. Sobieralski w: "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", wyd. z 2005 r. s. 43 i nast.). Odrębnym zagadnieniem jest podejmowanie merytorycznego rozstrzygnięcia po wznowieniu postępowania w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w postępowaniu zwykłym, chyba że odmiennie stanowią przepisy intertemporalne. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu wskazuje się, że skoro wszczęcie postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. skutkuje powrotem sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego to nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji publicznej wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od powyżej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, tj. stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc (por.: R. Stankiewicz w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. z 2018 r., s. 1155; M. Jaśkowska w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", A. Wróbel, M. Jaśkowska, wyd. z 2018 r., s. 990; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA/86/84). Zgodzić się wypada, co do zasady, z przedstawioną w uzasadnieniu zarzutu skargi tezą, że w przypadku wznowienia postępowania należy analizować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, której podstawy są kwestionowane w podaniu o wznowienie postępowania. Chodzi przy tym przede wszystkim o ocenę naruszonych przepisów prawa procesowego, która to okoliczność stanowiła podstawę wznowienia postępowania oraz zastosowanie obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego. Odnosząc powyższe spostrzeżenia do zarzucanego przez stronę naruszenia przez Kolegium art. 79a k.p.a. stwierdzić jednak należy, że nie jest on trafny. Przepis ten, stanowi, że: § 1. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. § 2. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Art. 79a k.p.a. został wprowadzony do Kodeksu mocą art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W ustawie zmieniającej, która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., zawarto przepisy intertemporalne, w tym m.in. art. 16, który stanowi, że "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1". W kontekście przytoczonych regulacji nie można mieć wątpliwości, że skoro w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone w trybie wznowienia postępowania, wszczęto po 1 czerwca 2017 r. (postanowieniem z dnia [...] r.) i jest ono odrębną sprawą w znaczeniu procesowym, bowiem ze swej istoty dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, to w prowadzonym postępowaniu zastosowanie mógł mieć m.in. przepis art. 79a k.p.a. Przechodząc do oceny zasadności skorzystania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uprawnienia do wydania decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że argumentacja organu przyczyn uchylenia decyzji organ I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia była niewystarczająca dla podjęcia zaskarżonej decyzji. Jedyną przyczyną wydania decyzji kasacyjnej przez Kolegium było stwierdzenie, że inwestor został pozbawiony przez organ I instancji możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów, czy też skorygowania wniosku bądź ograniczenia jego zakresu. Ewentualne skorygowanie wniosku przez inwestora mogło mieć wpływ na zasięg planowanego oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie na krąg stron postępowania. Dostrzegając naruszenie przez organ I instancji art. 79a k.p.a. i powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) Kolegium uznało, że powyższych czynności nie można przeprowadzić w ramach postępowania odwoławczego. W tym miejscu koniecznym staje się wyjaśnienie, że przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Oczywistym jest, że organem, który w pierwszej kolejności winien informować stronę o możliwości wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i skutkach z tym związanych, powinien być organ I instancji. Ta sama zasada dotyczy informowania stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. nie może być stosowany przez organ odwoławczy, nawet wówczas, gdy organ I instancji uchybił w tym zakresie swoim obowiązkom. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Uwzględnić przy tym należy, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego użyte w omawianym przepisie określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" wymaga każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sytuacji gdy organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Skoro organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego co do okoliczności faktycznych mających stanowić podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego, a jedyną wątpliwość organu wzbudziło to, czy inwestor podtrzymuje swój pierwotnie złożony wniosek, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Kolegium konwalidowało uchybienie organu I instancji i wystosowało do stron zawiadomienie w ramach realizacji norm prawnych zawartych w art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79a k.p.a. Zdaniem Sądu, Kolegium nie wykazało uzasadnionej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo o wątpliwej celowości wydania zaskarżonej decyzji świadczy również to, że inwestor mógł w pełni podtrzymać wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego względu przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zaprzeczałoby intencji wprowadzenia tego przepisu, którą, jak zauważono wyżej, było m.in. przyspieszenie postępowania i wyjaśnienie stronom przesłanek planowanego rozstrzygnięcia przed jego podjęciem. Błędne przyjęcie przez Kolegium istnienia podstaw faktycznych i prawnych wydania zaskarżonej decyzji skutkowało uwzględnieniem sprzeciwu i uznaniem podjęcia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego wpisu do sprzeciwu Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.