II SA/Sz 1154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązanie do jego zwrotu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Burmistrz N. na podstawie art. art. 16, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) w pkt 1 ustalił, iż S. Ł. pobrał nienależnie zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł, w pkt 2 decyzji zobowiązał S. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją Nr [...] [...] z dnia [...] r. przyznał S. Ł. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł na okres od 1 czerwca 2009 r. - bezterminowo. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza N. z dnia [...] r. uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od tej decyzji S. Ł. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekło utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] r. Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. S. Ł. został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie nienależnie pobranego zasiłku i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W wyznaczonym terminie nie wniósł żadnych uwag do sprawy. Powołując się na treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji stwierdził, że wypłacony zasiłek pielęgnacyjny w ww. okresie, w kwocie [...]zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym. W pouczeniu do decyzji organ I instancji podał, że na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 7 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która nienależnie pobrała świadczenia rodzinne zobowiązana jest do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Od decyzji odwołanie złożył S. Ł. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na: - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i nieustaleniu, czy zachodzą dostateczne przesłanki uznania, że świadczenie wypłacone skarżącemu było świadczeniem nienależnie pobranym, - dowolności wydania decyzji wskutek niedostatecznego uzasadnienia, z którego nie wynika jakie dowody w ocenie organu I instancji świadczą o tym, że świadczenie wypłacone skarżącemu było świadczeniem nienależnie pobranym, oraz - niepoinformowaniu go o braku uprawnień do pobierania świadczenia rodzinnego, a następnie uznaniu go za nienależenie pobrane. Ponadto S. Ł. skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy oświadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu pisma odwołujący się wskazał, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy pojęciem świadczenia nienależnie pobranego i świadczenia nienależnego. Nadto, że podstawą wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny nie było jego działanie bądź zaniechanie i po jego stronie nie występuje jakiekolwiek zawinienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) w zw. z w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uzasadniając decyzję organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 19 czerwca 2009 r. S. Ł. wniósł o przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączył orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA o występowaniu u niego schorzeń powodujących niezdolność do służby. Z orzeczenia tego wynika, że został on uznany za osobę zdolną do samodzielnej egzystencji. Uznano, że kwalifikuje się do I grupy inwalidzkiej i że nie jest w jego przypadku wskazane wykonywanie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustalono, że S. Ł. nie pobiera świadczeń w Zakładzie Emerytalno-Rentowym MSWiA. Wobec powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] r., Burmistrz N. przyznał S. Ł. zasiłek pielęgnacyjny jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie [...]zł miesięcznie od 1 czerwca 2009 r. Następnie pismem z dnia 6 lutego 2018 r. Burmistrz N. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] wskazując, że orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] r. uzasadniając swoje stanowisko i informując stronę o tym, że decyzja jest ostateczna, oraz o tym, że stronie służy prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] r. Burmistrz N. ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie [...]zł został pobrany nienależnie i zobowiązał S. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w tejże kwocie. Dalej Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą skarżonego odwołaniem rozstrzygnięcia jest art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "ustawa"). Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw, jak wskazuje strona "do dokonania rozróżnienia między pojęciem świadczenia nienależnie pobranego i świadczenia nienależnego", tym bardziej, że w rozróżnieniu tym strona doszukuje się podstaw swojej argumentacji, jakoby przy wydawaniu decyzji uznającej świadczenie za nienależnie pobrane, koniecznym było ustalanie stanu świadomości strony co do tego, czy świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym czy też nie. Ustawodawca stworzył w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy definicję legalną świadczenia nienależnie pobranego. Zważywszy na powyższe oraz na uregulowaną w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania ustanowionej definicji legalnej. Organ nie może samodzielnie, w oderwaniu od brzmienia przepisów powszechnie obowiązujących rozstrzygać spraw w sposób uznaniowy. Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1506/13 organ odwoławczy podkreślił, że bez znaczenia w analizowanej sytuacji jest brak winy po stronie S. Ł., organ bowiem nie ma w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, innej możliwości niż tylko uznanie świadczeń pobranych za pobrane nienależnie. Odnosząc się do zarzutu braków w zakresie postępowania dowodowego, Kolegium podkreśliło, że decyzja skarżona jest jedynie wynikiem wcześniej wydanych decyzji, a zatem jedynym, co organ musi ustalić, jest ustalenie, że doszło do wydania w sprawie decyzji opisanych w przepisach art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. Dalsze postępowanie dowodowe w tym przypadku nie jest konieczne. Odnosząc się do zarzutów dotyczących prawidłowości sporządzenia uzasadnienia skarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił swoją decyzję, bowiem po ustaleniu, że doszło do stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, nie było już konieczności czynienia dalszych ustaleń. Następnie Kolegium dokonało sprawdzenia prawidłowości kwoty stanowiącej sumę świadczeń nienależnie pobranych i wyliczyło, że w roku 2009 za takie świadczenia został uznany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 czerwca 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., tj. za siedem miesięcy. W roku 2018 za takie świadczenia został uznany zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 marca 2018 r., tj. trzy miesiące. Pozostały okres to okres od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2017 r., a zatem osiem lat. Łącznie zatem strona pobierała świadczenie nienależnie przez okres 106 miesięcy. Otrzymując w każdym miesiącu zasiłek w wysokości [...] zł, łącznie strona nienależnie pobrała świadczenie na kwotę [...]zł, a zatem organ I instancji prawidłowo ustalił również kwotę do zwrotu. Prawidłowo również organ I instancji, mając na uwadze treść art. 30 ust. 2b ustawy, nie doliczył odsetek do kwoty świadczeń nienależnie pobranych. Organ II instancji wyjaśnił także, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Powyższą decyzję S. Ł. zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. – polegające na: - niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie i nieustaleniu, czy zachodzą dostateczne przesłanki uznania, że świadczenie wypłacone skarżącemu było świadczeniem nienależnie pobranym, - dowolności wydania decyzji wskutek niedostatecznego uzasadnienia, z którego nie wynika jakie dowody w ocenie organu I instancji świadczą o tym, że świadczenie wypłacone mu było świadczeniem nienależnie pobranym; - niepoinformowaniu go o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego, a następnie uznania go za nienależnie pobrane. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organów obu instancji, należy dokonać rozróżnienia pomiędzy pojęciem świadczenie nienależnie pobrane i świadczenie nienależne. Istotnym przy tym pozostaje, iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie było działanie bądź zaniechanie strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia, a ewidentny błąd organu, który pomimo posiadanych wiadomości przyznał mu świadczenie pielęgnacyjne, nie kwestionując przy tym w żadnym zakresie przedłożonych do wniosku dokumentów, a tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego było wynikiem niewłaściwie prowadzonego postępowania. Tym samym wypłacone świadczenie można uznać za nienależne, jednak nie było świadczeniem nienależnie pobranym. W ocenie skarżącego brak jest okoliczności, które pozwoliłyby przypisać mu winę w pobraniu nienależnych świadczeń. Organy obu instancji nie wskazały, aby wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został wypełniony niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym, albo że składając wniosek zataił fakty lub okoliczności stanowiące podstawę do odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ przyjął, że nie spełniał przesłanek posiadania orzeczenia o niepełnosprawności, przy czym na przestrzeni lat nie zwrócił uwagi na brak tytułu do jego wypłaty – co utwierdzało go w przekonaniu o zgodnym z prawem pobieraniu świadczenia. Skarżący podkreślił, że nabył wiedzę o tym, że świadczenia te nie należą mu się z mocy decyzji stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę do wypłaty zasiłku. W związku z powyższym to organ administracji publicznej naruszył zasady postępowania administracyjnego i dlatego strony nie można obciążać konsekwencjami takiego zaniechania organu. Ponadto – w ocenie skarżącego – skoro organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny od samego początku był w posiadaniu wszystkich informacji w sprawie, niezbędnych do ustalenia, że zasiłek pielęgnacyjny nie powinien być przyznany i wypłacony, to właśnie działania i zaniechania tego organu są przyczyną powstania trudnej sytuacji jego rodziny, które zarazem nie tylko naruszają zasadę wyrażoną w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ale także uniemożliwią normalne funkcjonowanie rodziny oraz przyczynią się do powstania trudnej sytuacji materialnej, w której rodzina nie będzie mogła wypełniać funkcji, jakie państwo na nią nakłada. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje : W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...] r., w której uznano zasiłek pielęgnacyjny, przyznany skarżącemu na podstawie decyzji tego organu w dniu [...] r. w kwocie [...]zł począwszy od dnia 1 czerwca 2009 r., za świadczenie nienależnie pobrane, w łącznej kwocie do zwrotu [...] zł. Podstawę materialnoprawną wymienionych decyzji stanowi art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017, poz. 1952 ze zm.), zwaną dalej ustawą. Stosownie od tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; Z powyższej normy jednoznacznie wynika, że wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne we wskazanych powyżej trybach, w tym w trybie nieważności, skutkuje uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w cytowanym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl). Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, jest zobowiązany do ustalenia tylko tych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie końcowe sprawy. Dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Ustawodawca w omawianym przepisie nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Omawiana regulacja, jako stanowiąca samodzielną podstawę do wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, nie wymaga ani ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia ani istnienia po stronie świadczeniobiorcy określonego stanu świadomości o tym, czy uprawnienie do otrzymywania świadczenia przysługuje. Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia ewentualnego przyczynienia się strony do sytuacji nieważności decyzji przyznającej świadczenie. Z tego też względu bez wpływu na orzeczenie organu o nienależnie pobranym świadczeniu i o obowiązku jego zwrotu muszą pozostać argumenty skarżącego co do braku winy po jego stronie a błędu organu w postępowaniu w przedmiocie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że podstawa faktyczna w tej sprawie wynikała z ostatecznej decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny i ustalenie tylko tej okoliczności było konieczne dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt ustawy. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego jest niejako następczym postępowaniem względem wcześniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji to świadczenie przyznającej, a organ I instancji nie mógł w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnąć sprawy nienależnie pobranego świadczenia inaczej niż to uczynił, w drodze uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego, brak jest podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Materiał dowodowy został oceniony przez organy zgodnie z regułą z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie dostrzegł konieczność wyjaśnienia w uzasadnieniu swojej decyzji wysokości kwoty świadczenia określonego do zwrotu i przedstawił mechanizm, który doprowadził do ustalenia, że wskazana przez organ I instancji kwota [...]zł stanowiąca nienależnie pobrane świadczenie, jest prawidłowa. W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.