I OSK 1437/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1154/18 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania do jego zwrotu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1154/18, oddalił skargę S. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego oraz zobowiązania do jego zwrotu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz Nowogardu przyznał S. Ł. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł na okres od 1 czerwca 2009 r. - bezterminowo. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Nowogardu z dnia [...] lipca 2009 r. uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od tej decyzji S. Ł. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Zawiadomieniem z dnia 18 kwietnia 2018 r. S. Ł. został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego i zobowiązania do jego zwrotu oraz o prawie do zapoznania się z aktami sprawy. W wyznaczonym terminie nie wniósł żadnych uwag do sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Burmistrz Nowogardu, na podstawie art.16, art.30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.) w pkt 1 ustalił, iż S. Ł. pobrał nienależnie zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 czerwca 2009 r. do 31 marca 2018 r. w łącznej kwocie 16.218 zł, w pkt 2 decyzji zobowiązał S. Ł. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 16.218 zł. Od w/w decyzji S. Ł. złożył odwołanie wskazując, że organ powinien rozróżnić pojęcie świadczenia nienależnie pobranego i świadczenia nienależnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ wskazał, że ustawodawca w art. 30 ust. 2 powołanej ustawy stworzył definicję legalną świadczenia nienależnie pobranego. Organ nie może natomiast samodzielnie, w oderwaniu od brzmienia przepisów powszechnie obowiązujących rozstrzygać spraw w sposób uznaniowy. SKO podkreśliło, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest brak winy po stronie skarżącego, organ bowiem w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, nie ma innej możliwości niż tylko uznanie świadczeń pobranych za pobrane nienależnie. Natomiast zaskarżona decyzja jest jedynie wynikiem wcześniej wydanych decyzji, a zatem jedynym, co organ musi ustalić jest to, że doszło do wydania w sprawie decyzji opisanych w przepisach art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy. Dalsze postępowanie dowodowe w tym przypadku nie jest konieczne. Na powyższą decyzję S. Ł. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1154/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił skargę. Sąd wskazał, że z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wynika, iż wyeliminowanie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne we wskazanych w tym przepisie trybach, w tym w trybie nieważności, skutkuje uznaniem wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Sąd I instancji podał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy, przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w okolicznościach w nim opisanych ma niejako charakter związany. Oznacza to, że każde świadczenie wypłacone w warunkach opisanych w cytowanym przepisie należy traktować jako świadczenie pobrane nienależnie. Sąd podkreślił, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, jest zobowiązany do ustalenia tylko tych okoliczności faktycznych, które mają bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie końcowe sprawy. Wobec tego, dla zaistnienia podstawy prawnej przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy, decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano rozstrzygnięcie stwierdzające, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważność decyzji przyznającej świadczenie, albo decyzję, którą po wznowieniu postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 K.p.a., uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego udzielenia. Sąd wskazał, że ustawodawca w omawianym przepisie nie przewiduje żadnych dodatkowych przesłanek, w tym nie uzależnia jego zastosowania od spełnienia warunków, o których mowa w innych przepisach ustawy. Tak więc bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia ewentualnego przyczynienia się strony do sytuacji nieważności decyzji przyznającej świadczenie. Z tego też względu bez wpływu na orzeczenie organu o nienależnie pobranym świadczeniu i o obowiązku jego zwrotu muszą pozostać argumenty skarżącego co do braku winy po jego stronie a błędu organu w postępowaniu w przedmiocie przyznania mu zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że podstawa faktyczna w tej sprawie wynikała z ostatecznej decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny i ustalenie tylko tej okoliczności było konieczne dla rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 ust. 2 pkt ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego jest niejako następczym postępowaniem względem wcześniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji to świadczenie przyznającej, a organ I instancji nie mógł w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym rozstrzygnąć sprawy nienależnie pobranego świadczenia inaczej niż to uczynił, w drodze uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy został oceniony przez organy zgodnie z regułą z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy trafnie dostrzegł konieczność wyjaśnienia w uzasadnieniu swojej decyzji wysokości kwoty świadczenia określonego do zwrotu i przedstawił mechanizm, który doprowadził do ustalenia, że wskazana przez organ I instancji kwota 16.218 zł stanowiąca nienależnie pobrane świadczenie, jest prawidłowa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz o zwolnienie skarżącego z kosztów sądowych w całości, w tym opłaty od niniejszej skargi. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, 2) przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewystarczająco wszechstronnym rozważeniu materiału dowodowego i w konsekwencji przyjęcie, że wobec skarżącego zachodzą dostateczne przesłanki uznania, że wypłacone świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym, 3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, tj. niedostrzeżenie naruszenia przez organ przepisów art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego umożliwiającego wyjaśnienie wątpliwości co do tego, czy świadczenie wypłacone skarżącemu było świadczeniem nienależnie pobranym, nadto, co do poinformowania skarżącego o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy pojęciem "świadczenie nienależnie pobrane" i "świadczenie nienależne". W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które by pozwoliły przypisać mu winę w pobraniu nienależnych świadczeń. Podobnie, jak w skardze do WSA podkreślono, że skoro organ przyznający zasiłek pielęgnacyjny, od samego początku był w posiadaniu wszelkich informacji w sprawie, niezbędnych do ustalenia, że zasiłek taki nie powinien zostać przyznany i wypłacony, to te właśnie działania są przyczyną powstania trudnej sytuacji rodziny skarżącego. Działania te ponadto – zdaniem autora skargi kasacyjnej – naruszają art. 71 Konstytucji RP, jak również uniemożliwiają normalne funkcjonowanie jego rodziny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji zasadą jest, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty proceduralne. Podzielić trzeba bowiem pogląd w zasadzie powszechnie wyrażany zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, w myśl którego dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów mogło mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w w/w przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. W niniejszej sprawie organy administracji przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Wobec tego nie można także mówić o naruszeniu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast w myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Z powyższego wynika zatem, że jednym z przypadków pobrania nienależnie świadczeń rodzinnych jest określony w art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy przypadek świadczenia rodzinnego przyznanego na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie stwierdziło bowiem nieważność decyzji Burmistrza Nowogardu z dnia [...] lipca 2009 r. uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Od tej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Należy w tym miejscu podkreślić, że ani w art. 30 ust. 1, ani w art. 30 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy, nie występuje przesłanka negatywnego zachowania się strony ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych. W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, iż od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, o którym mowa powyżej, także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało. Regulacja zamieszczona w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy jest bowiem odmienną regulacją od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych), toteż w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zasadnie organy nie badały, czy można skarżącemu przypisać winę w pobraniu nienależnego świadczenia rodzinnego – zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestia ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, skoro podstawę uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Każde świadczenie wypłacone w warunkach z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy bowiem traktować jako świadczenie nienależnie pobrane, zaś decyzja zapadła w okolicznościach opisanych w powołanym przepisie ma niejako charakter związany. Odmiennie wykładając ten przepis sąd dopuściłby się jego naruszenia. Zasadnie zatem w sprawie uznano, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych bezwarunkowo nakładają obowiązek zwrotu świadczeń rodzinnych pobranych na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności. Natomiast kwestia braku winy skarżącego odnośnie przyznania mu wskutek błędu organu świadczenia, do którego uprawnienia nie miał, może mieć znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy jego ewentualnego wniosku o umorzenie należności, bądź rozłożenie jej na raty w oparciu o art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przytoczonych względów oraz mając na uwadze okoliczności prawne i faktyczne niniejszej sprawy, zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy za nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.