VIII SA/Wa 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Gminy M. reprezentowanej przez Burmistrza Gminy i Miasta, (dalej: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. nakładającej na Gminę M. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie robót budowlanych polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową na długości zatoki postojowej zlokalizowanej w M. przy ulicy A., w ciągu drogowym drogi powiatowej [...] M. – P., do szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 14 stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podczas oględzin budowy zatoki postojowej w M. zlokalizowanej jak wyżej ustalił, po pomiarach, szerokość jezdni 5,6 m, szerokość zatoczki 2,4 m, szerokość pobocza gruntowego 0,6 m. Zarządca drogi - Zarząd Dróg Powiatowych w G. w piśmie z dnia 19.02.2016 r. wskazał, że: całość robót budowlanych nie była z nim uzgadniana, obecnie zawężono jezdnię drogi, inwestycja nie posiada odwodnienia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na Gminę M. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie oceny technicznej robót budowlanych przy zatoczce w kontekście warunków technicznych jakim winny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz ustawy o drogach publicznych. Postanowieniem nr [...] z 22.04.2016 r. [...] WINB uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...].06.2016 r. PINB w G. nałożył na Gminę M. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową, na długości zatoki, zlokalizowanej jak wyżej, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. Decyzją nr [...] z [...].07.2016 r. [...] WINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2016 r. PINB w G. nałożył na Gminę M. obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie robót budowlanych polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową, na długości zatoki postojowej zlokalizowanej jak wyżej, do szerokości zgodnej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odwołaniu Burmistrz Gminy i Miasta M. zarzucił błędne uznanie, że Inwestor wykonał zatoczkę parkingową niezgodnie ze zgłoszeniem i pominięcie istotnych okoliczności dotyczących zmian zgłoszenia, zgodnie z żądaniem odpowiedniego Wydziału Starostwa Powiatowego w G.; niezasadne przyjęcie, braku należytego odwodnienia wykonanej zatoczki, gdy nie stwierdza się zastoisk wodnych na obiekcie; nie wskazanie w rozstrzygnięciu jakie konkretnie roboty miałyby być wykonane w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami. W konkluzji wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ wojewódzki podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał przebieg postępowania w tej sprawie w szczególności, że w/w sprawa była przedmiotem rozpoznania II instancyjnego przed [...] WINB. W postanowieniu z [...].04.2016 r. podniesiono, że inwestycja została wykonana z naruszeniem przepisów zawartych w cyt. rozporządzeniu z 2.03.1999 r. W § 4 rozporządzenia wprowadzono klasy dróg oraz ich hierarchię. Droga powiatowa powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klasy GP (główny ruch przyspieszony), G (główne) lub Z (zbiorcze). W § 15 ust. 1 w/w rozporządzenia wskazuje, że szerokość pasów ruchu dla drogi powiatowej powinna wynosić: - droga klasy GP i P (omyłka organu winno być "G" nie "P") – 3,5 m, - droga klasy Z – 3,00 m przy czym droga klasy GP i niższa ( w tym droga klasy G i Z) powinny mieć co najmniej jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu. Łączna szerokość wynosiła 6 m. Powyższe było zgodne z przepisami o których mowa wyżej. Wykonanie zatoki postojowej w pasie drogi spowodowało, że uległa zmniejszeniu szerokość jezdni do ok. 5,60 m. Obecna szerokość jezdni jest niezgodna z przepisami dot. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Natomiast w decyzji nr [...] z [...].07.2016 r. wydanej również w sprawie niniejszej [...] WINB wskazał, że przedmiotowa droga powiatowa przed wykonaniem omawianych robót budowlanych posiada jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu. Łączna szerokość wynosiła 6 m, co było zgodne z ww. przepisami, wykonanie zatoki w pasie drogi spowodowało niezgodne z przepisami jej zwężenie. Zasadny jest zatem nakaz wykonania robót budowlanych polegających na poszerzeniu jezdni wraz z zatoką postojową do szerokości zgodnej z cyt. przepisami rozporządzenia. Podniesiono także, że Powiatowy Zarząd Dróg w G. z/s O. z 19.02.2016 r., po przeprowadzeniu wizji w terenie, widzi możliwość doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z przepisami poprzez poszerzenie całości budowy w stronę istniejącego rowu, wykonanie krytego kolektora odwadniającego, co stworzy teren dla zatoki postojowej, pozostawiając oczekiwaną część jezdni drogi powiatowej o szerokości 6,00 m. Wyjaśnienia wymaga jedynie adresat obowiązków o których mowa wyżej. Organ wskazał, że przywołane wyżej rozstrzygnięcia są ostateczne. Prawidłowa była też zdaniem [...]WINB podstawa prawna nałożonego obowiązku bowiem tryb art. 50 – 51 Prawa budowlanego dotyczy m. in. robót budowlanych wykonywanych niezgodnie ze zgłoszeniem i niezgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. Słusznym też było nałożenie przedmiotowego obowiązku na Gminę M. reprezentowaną przez Burmistrza Gminy i Miasta M., jako inwestora przedmiotu postępowania. W dniu składania zgłoszenia zamiaru wykonania zatoczki Gmina M. reprezentowana przez jej Burmistrza posiadała prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co potwierdzono w oświadczeniu z dnia 2.04.2015 r. stanowiącym załącznik do zgłoszenia. Nadto Starosta G. pismem z 29.08.2016 r. oraz Powiatowy Zarząd Dróg pismem z dnia 12.09.2016 r. wyrazili zgodę na wykonanie przez Gminę M. robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją. Tak więc na obecnym etapie postępowania, jak wskazał organ odwoławczy, istnieje zgoda właściciela na wykonanie przez skarżącego robót w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji PINB w G.. Kwestie rozliczeń i zobowiązań skarżącego ze Starostą G. i Powiatowym Zarządem Dróg nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpoznanie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia, iż Gmina M. obecnie nie ma prawa do wykonywania robót budowlanych na drogach powiatowych, nadto że inwestor wykonał zatokę parkingową zgodnie ze zgłoszeniem i pominięcie istotnych okoliczności dotyczących zmian zgłoszenia zgodnie z żądaniem odpowiedniego Wydziału Starostwa Powiatowego w G., nadto niezasadne przyjęcie należytego odwodnienia wykonanej zatoczki i nie wskazanie w decyzji jakie konkretnie roboty miały być wykonane w celu doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016, poz. 290) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., nadto o rozważenie zastosowania art. 135 p.p.s.a. i uchylenie w całości również decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreśliła, że przede wszystkim nieprawidłowo uznano, że Gmina M. ma obecnie prawo wykonania nałożonego na nią obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a to z uwagi na zmianę przez Zarząd Powiatu porozumienia aneksem nr [...]. Zadanie to winien sfinansować Powiat Gr. i to do niego winna być skierowania decyzja. Stwierdzenie dotyczące braku wpływu kwestii finansowej na prowadzone postępowanie jest niezasadne, chociażby ze względu na fakt że zgodnie z ustawą o finansach publicznych Gmina nie może inwestować na drogach powiatowych, bez zabezpieczenia środków finansowych. Nadto skarżący wskazał, że prace wykonano zgodnie ze zgłoszeniem. Na mapie do celów projektowych zaznaczono kilka wymiarów uwzględniając stan istniejący, stan projektowany. Po wskazaniu na niezgodność szerokości zatoczki i konieczność naniesienia poprawek w dniu 24.04.2015 r. dostarczone zostały fragmenty mapy ze zmienionymi wymiarami tj. jezdnia 5,65 m, poszerzenie zatoczki 45 cm kosztem jezdni, zatoczka 2,2 m, rów 2,0m. Zakres robót realizowany był w granicach istniejącego pasa drogowego, gdzie z jednej strony znajduje się krawężnik z chodnikiem z drugiej rów odwadniający, co ograniczyło możliwości realizacji. Podniesiono też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren przedmiotowej drogi dopuszcza szerokość drogi w wymiarze 5,5 m w sytuacji konieczności uspokojenia ruchu, na co organy orzekające nie zwróciły uwagi mimo znajdujących się w aktach dokumentów to potwierdzających. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), które stanowią o wydaniu decyzji orzekających o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że wykonana przez inwestora, którym był skarżący, inwestycja wykonana została z naruszeniem przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2010 r., nr 43, poz. 430 ze zm.). Poza sporem pozostaje, że inwestycja o której mowa zlokalizowana jest w ciągu drogowym drogi powiatowej [...] M. – P.. § 4 cyt. rozporządzenia wprowadza klasy dróg i ich hierarchię. Droga powiatowa powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla klasy GP (główny ruch przyspieszony), G (główne) lub Z (zbiorcze). W § 15 ust. 1 w/w rozporządzenia wskazuje się, że szerokość pasów ruchu dla drogi powiatowej powinna wynosić: dla drogi klasy GP i P – 3,5 m, dla drogi klasy Z – 3,00 m, przy czym droga klasy GP i niższa ( w tym droga klasy G i Z) powinny mieć co najmniej jedną jezdnię z dwoma pasami ruchu. Łączna szerokość przedmiotowej drogi wynosiła nie mniej niż 6 m przed rozpoczęciem omawianej inwestycji, zatem była zgodna z przepisami o których mowa wyżej. Wykonanie zatoki postojowej w pasie drogi spowodowało, że uległa zmniejszeniu szerokość jezdni do 5,60 m. Obecna szerokość jezdni jest więc niezgodna z przepisami rozporządzenia dotyczącymi warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, jak to prawidłowo przyjęły organy obu instancji. Oceny tej nie może zmienić zawarty w skardze argument, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren przedmiotowej drogi, dopuszcza szerokość drogi w wymiarze 5,5 m w sytuacji konieczności uspokojenia ruchu, na co organy orzekające nie zwróciły uwagi mimo znajdujących się w aktach dokumentów to potwierdzających. Po pierwsze w aktach sprawy brak jest takich dokumentów, a skarżący w skardze ich nie precyzuje. Po drugie trudno uznać, że przedmiotowa inwestycja (budowa zatoczki postojowej kosztem szerokości jezdni, po przeciwnej stronie niż szkoła) przyczyni się do uspokojenia ruchu, w ocenie Sądu zawężenie jezdni drogi powiatowej stwarza raczej zagrożenie dla ruchu drogowego. Nie jest też zasadny zarzut dotyczący zgodności inwestycji ze zgłoszeniem, po jego korekcie. I tak, gdyby przyjąć za skarżącym wskazane w skardze parametry dotyczące szerokości drogi, to winna ona wynosić 5,65 m, po wykonaniu zatoczki, gdy wynosi (co nie jest kwestionowane) 5,6 m. Należy zauważyć, że zdaniem skarżącego szerokość zatoczki winna wynosić (zgodnie ze zgłoszeniem) 2,2 m, a faktycznie wynosi 2,4 m. Istnieje też różnica między zgłoszeniem a stanem faktycznym odnośnie długości inwestycji, bo w zgłoszeniu podaje się długość 154,7 m, a faktycznie długość zatoczki wynosi 159,3 m. Zatem i ten zarzut ze skargi nie mógł być uwzględniony. Odnosząc się do kwestii na kogo winien być nałożony przedmiotowy obowiązek, a więc adresata decyzji wskazać należy, że kwestię tą reguluje przepis art. 52 Prawa budowlanego. Ma on zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych m. in. w art. 51 cyt. ustawy. Prawodawca w tym przepisie wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do dokonania czynności objętych zaskarżoną decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości, bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA). Nałożenie obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych można też uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. Przy zastosowaniu art. 52 pewne jest, że dokonanie czynności powinno co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie prawo do nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach, gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego – Mirosław Wincenciak Komentarz aktualizowany do art. 52 Prawa budowlanego, Lex Omega. W ustalonym w przedmiotowej sprawie stanie faktycznym w dniu składania zgłoszenia wykonania zatoczki Gmina M. reprezentowana przez jej Burmistrza posiadała prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Potwierdza to oświadczenie z dnia 2.04.2015 r. będące załącznikiem do zgłoszenia. Nadto Starosta G. pismem z dnia 29.08.2016 r. oraz Powiatowy Zarząd Dróg pismem z dnia 12.09.2016 r. wyrazili zgodę na wykonanie przez Gminę M. robót budowlanych objętych zaskarżoną decyzją. Tak więc skoro istnieje zgoda właściciela na wykonanie przez skarżącego robót w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji PINB w G., to prawidłowym było wskazanie w decyzji strony skarżącej jako podmiotu zobowiązanego do wykonania robót budowlanych. Należy też podzielić stanowisko [...] WINB odnośnie kwestii rozliczeń i zobowiązań skarżącego ze Starostą G. i Powiatowym Zarządem Dróg. Kwestie te nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i pozostają bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Ewentualne spory majątkowe w tym zakresie (w związku z porozumieniem istniejącym między Gminą M. a Zarządem Powiatu) rozpatruje sąd powszechny. Zgodnie z art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, gmina może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej również na podstawie porozumienia z organami tej administracji, jako prawnej formy działania, niemającej charakteru władczego. Zawierając takie porozumienie, strony umowy nie mają pełnej swobody w kształtowaniu jej treści, gdyż po myśli art. 8 ust. 3 cyt. ustawy, na realizację zadań powierzonych gmina otrzymuje środki finansowe, ale nie w wysokości dowolnie uzgodnionej z organem administracji rządowej, a jedynie w wysokości koniecznej do wykonania zadań, o których mowa w ust. 1, 2, 2a), ale nie zmienia to faktu, że umowy takie rodzą skutki cywilnoprawne (por. Andrzej Szewc – Komentarz do art. 8 ustawy o samorządzie gminnym, System Informacji Pranej LEX i powołane w nim piśmiennictwo). Z tej więc przyczyny, zgodnie z art. 8 ust. 2b) u.s.g. spory majątkowe wynikłe z porozumień o których mowa m. in. w ust. 2 rozpatruje sąd powszechny. Na zasadzie art. 45 ustawy z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 2016 r., poz. 198 ze zm.) jednostka samorządu terytorialnego realizująca zadania z zakresu działania innych jednostek samorządu terytorialnego na mocy porozumień z tymi jednostkami, otrzymuje od tych jednostek dotacje celowe w kwocie wynikającej z zawartego porozumienia, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, dotacje na finansowanie zadań, powierzonych w drodze porozumienia, stanowią środki należne jednostkom samorządu terytorialnego. Z tego powodu jednostki te uzyskują roszczenia do Skarbu Państwa o zapłatę określonej w treści porozumienia dotacji celowej (por. Andrzej Niezgoda – "Regulacja prawna dotacji w przepisach ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i w przepisach ustaw ustrojowych [w] Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, System Informacji Prawnej LEX). Roszczenie takie może być zaś dochodzone również tylko na drodze procesu cywilnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.