I SA/Wa 1077/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska- Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2016 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...], o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego A. S. w zamian za rentę. Powyższa decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1978 r., nr [...], orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, składającego się z nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położonej we wsi [...]oraz nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi [...], o łącznej pow. [...] ha, stanowiącego własność A. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił S. D. Spadkobierca byłej właścicielki nieruchomości A. S. (postanowienie spadkowe Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1996 r., sygn. akt [...]). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. orzekającej o przejęciu od A. S. na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położone na terenie wsi [...] i [...]. W ocenie organu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje również, aby w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., określone w przepisach art. 156 § 1 Kpa. S. D., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi: 1) błędnie wskazał, że A. S. nie miała następcy, podczas gdy osoba ta posiadała pięcioro dzieci, z których część posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, część posiadała także własne gospodarstwa; 2) nie wziął pod uwagę, że zstępni A. S. nie brali udziału w prowadzonym przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] postępowaniu w sprawie przejęcia; 3) nie wziął pod uwagę, że zstępni A. S. nie byli pytani o posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. był art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Dyspozycja zawarta w tym przepisie przewidywała możliwość przejęcia przez Państwo gospodarstwa rolnego w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) osoba chcąca przekazać gospodarstwo rolne była "rolnikiem", tj. była właścicielem lub posiadaczem tego gospodarstwa; 2) rolnik taki złożył stosowny wniosek; 3) brak było następców lub nie spełniali oni warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówili jego przejęcia. Organ badają sprawę wskazał, że wszystkie ww przesłanki zostały spełnione. Po pierwsze znajdujące się w aktach sprawy akty własności ziemi z dnia [...] listopada 1972r., nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1972 r., nr [...] jednoznacznie wskazują, że w skład gospodarstwa rolnego A. S. wchodziły działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha położone w [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] ha położona w [...]. Łączna powierzchnia gospodarstwa wynosiła zatem [...] ha. Odnośnie ustawowej przesłanki nr 2, Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się podanie A. S. z dnia [...] sierpnia 1978 r. skierowane do Urzędu Gminy w [...]. Treść podania nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że wolą dawnej właścicielki było odpłatne przekazanie posiadanego gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę. Powyższe oznacza, że przesłanka przejęcia nr 2 także została spełniona. Oceniając, czy w sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek przejęcia, tj. czy A. S. posiadała następcę, któremu mogła przekazać posiadane gospodarstwo, Minister odniósł się do przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Uregulowania zawarte w art. 75 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazywały, iż "następca" to zstępni, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbowie i wychowankowie, posiadający kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którzy nie przekroczyli 55 roku życia i nie byli inwalidami I lub II grupy, a w razie braku takich osób następcą mógł być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Z kolei kwalifikacje wymagane do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 z późn. zm.). W myśl tego przepisu kwalifikacje takie dawało ukończenie szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Dodatkowy warunek dla osoby chcącej stać się następcą rolnika wprowadzał § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166), który stanowił, że następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zasadność odniesienia się we wskazanym zakresie do rozporządzeń z dnia 28 listopada 1964 r. oraz z dnia 9 grudnia 1977 r. potwierdza przede wszystkim uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1982 r. sygn. akt III CZP 30/82, LEX nr 2800). Minister wskazał, że z badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. wynika, iż kwestia posiadania przez rolnika następcy mogącego przejąć gospodarstwo była przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] badana. Świadczy o tym już samo uzasadnienie tej decyzji, w którym zostało wskazane w sposób jednoznaczny, iż "gospodarstwo nie może być przekazane następcy gdyż następca nie odpowiada warunkom, a ponadto nie daje gwarancji właściwego prowadzenia". Zdaniem organu brak było zatem podstaw do uznania, że art. 45 omawianej ustawy w zakresie przesłanki nr 3 został naruszony. Jednocześnie organ nie podzielił argumentacji strony wskazującej, że A. S. posiadała pięcioro dzieci, z których część posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, gdyż nie zostało to poparte żadnymi dowodami. W szczególności dowodem takim nie jest protokół z dnia [...] lipca 1983 r. w sprawie przyznania M. K. (na podstawie egzaminu) tytułu robotnika wykwalifikowanego w zawodzie rolnik. Z dokumentu tego nie wynika bowiem, że M. K. ukończyła szkołę rolniczą lub szkołę przysposobienia rolniczego. Omawiany dokument nie ma także znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ został wydany [...] lipca 1983 r., tj. [...] lata po przejęciu gospodarstwa A. S. na własność Państwa, tymczasem ocena legalności decyzji dokonywana jest przez pryzmat okoliczności istniejących w dacie jej wydania. Minister wskazał również, że brak udziału zstępnych A. S. w prowadzonym przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] postępowaniu wynikał z kolei z faktu, że nie przysługiwał im tytuł prawny do przejmowanych działek - osoby te nie były więc stronami postępowania w przedmiocie przejęcia. Uzasadniony był zatem brak uznania ich (przez orzekający ówcześnie organ), za uczestników tego postępowania. Jeżeli natomiast chodzi o ewentualny brak zwrócenia się przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] do dzieci A. S. o posiadane kwalifikacje, to organ wskazał, że wiedza Naczelnika o posiadaniu albo braku posiadania przez zstępnych kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego nie musiała pochodzić z oświadczeń samych zainteresowanych - mogła ona wynikać z informacji uzyskanych z wszelkich dostępnych źródeł. Źródła owej wiedzy nie zostały wprawdzie (w badanej decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r.) wskazane, jednak okoliczność ta nie ma istotniejszego wpływu na wynik sprawy, ponieważ nadesłane przez Skarżącego dokumenty nie potwierdziły, aby którykolwiek ze zstępnych A. S. takie kwalifikacje rzeczywiście posiadał. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. D. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie Skarżącego dzieci A. S. były stronami postępowania administracyjnego. Zarówno definicja strony zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego jak i fakt potwierdzonego przez organ administracyjny badania ich kwalifikacji jako następców, skutkować musi uznaniem ich za strony postępowania. W konsekwencji przeprowadzenie postępowania bez ich udziału, powoduje, że postępowanie jest dotknięte wadą nieważności. Strona Skarżąca podniosła również, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 156 kpa, bowiem Minister nie dostrzegł, że jednym z koniecznych warunków do przejęcia gospodarstwa na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, było wytwarzanie (w tym gospodarstwie) i sprzedawanie jednostkom gospodarki uspołecznionej produktów rolnych o wartości nie mniejszej niż 15.000 zł rocznie, przez okres co najmniej 25 lat w przypadku mężczyzn, zaś 20 lat w przypadku kobiet (art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Kwestia ta - jak wskazał - nie była natomiast w ogóle przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] badana. Ponadto w ocenie skarżącego według stanu jego wiedzy, A. S. nie spełniała warunków do otrzymania świadczenia emerytalnego, co dodatkowo przekonuje, że decyzja Naczelnika nie była poprzedzona przeprowadzeniem rzetelnego postępowania, a sama decyzja wydana została jedynie w celu skłonienia A. S. do przekazania gospodarstwa mimo, że mogła je przekazać następcom. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1978r. o przejęciu na własność państwa gospodarstwa rolnego A. S. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156 - 158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydania decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 roku, sygn. akt II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych, w tym art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego poprzedniczki prawnej Skarżącego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kwestionowana decyzja została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Zatem, w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy w wersji obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić wskazaną wyżej decyzję. W myśl art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., w przypadku gdy rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Z powyższego wynika, iż przejęcie gospodarstwa rolnego było możliwe w przypadku łącznego ziszczenia się dwóch warunków: (1) złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa, (2) alternatywnego zaistnienia jednej z trzech okoliczności: brak było następców albo też następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego ewentualnie odmówił on przejęcia gospodarstwa. W zgromadzonych przez organ nadzoru aktach administracyjnych znajduje się wniosek A. S. o przejęcie należącego do niej gospodarstwa rolnego za rentę na rzecz Skarbu Państwa. Oznacza to spełnienie wymaganego art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. warunku złożenia wniosku przez rolnika. Jak wynika z treści skargi, jej podstawowy zarzut sprowadza się do rażącego naruszenia art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. poprzez wydanie przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego bez ustalenia istnienia następców prawnych spełniających warunki do przejęcia tego gospodarstwa, którzy nie odmówili jego przyjęcia. Odnosząc się do powyższego zauważyć trzeba, że istotnie w aktach archiwalnych zgromadzonych w postępowaniu nadzorczym brak jest dowodów w postaci stosownych oświadczeń następców prawnych A. S. w tym przedmiocie lub innych dokumentów. Jednocześnie jednak w treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji Naczelnik Gminy jednoznacznie wskazał, że "gospodarstwo nie może być przekazane następcy gdyż następca nie odpowiada warunkom, a ponadto nie daje gwarancji właściwego prowadzenia". Powyższe w sposób nie budzący wątpliwości dokumentuje, zdaniem Sądu, że organ prowadził w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające i dokonywał ustaleń, których wynikiem jest dokonany zapis. Sam fakt, że po upływie około 40 lat nie zachowały się w aktach administracyjnych kompletne dokumenty potwierdzające okoliczności opisane w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, nie oznacza, że można postawić organowi zarzut, że w dacie rozpoznania sprawy nie były one zgromadzone. Skoro zatem w treści uzasadnienia znajduje się powyżej cytowany zapis, oznacza to, że organ rozpoznając sprawę badał kwestię związaną z następcami właścicielki gospodarstwa rolnego. Wprawdzie uzasadnienie decyzji zwiera jedynie konkluzję tych ustaleń, jednak sam fakt, że ustalenia te i ich ocena zostały dokonane, wyklucza zarzut rażącego naruszenia art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. stanowiącego podstawę jej wydania. W ocenie Sądu, okoliczność, że dzieci A. S. nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji nie może być rozpatrywana w kategoriach wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, mogącej skutkować nieważnością tej decyzji. Po pierwsze wskazać należy, że dzieci poprzedniczki prawnej Skarżącego nie były uczestnikami ani adresatami wskazanego postępowania, a po wtóre okoliczność pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym strony tego postępowania może być rozpatrywana wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym może powodować zaistnienie podstawy wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby bowiem prowadzić między innymi do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2006 roku, sygn. akt II OSK 843/2005). W tych okolicznościach faktycznych uzyskanie przez M. K. tytułu wykwalifikowanego rolnika, po upływie 5 lat od dnia wydania spornej decyzji, pozostaje bez wpływu na dokonaną wyżej ocenę. Skoro zatem wydając kontrolowaną decyzję Naczelnik Miasta i Gminy w [...] nie dopuścił do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to uznać trzeba, iż organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.