II SA/Ol 884/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania L. J. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", którą uchylono od dnia 1 września 2018 r. własną decyzję z dnia "[...]" w sprawie przyznania L. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. J. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji będącą przedmiotem odwołania. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 czerwca 2018 r. L. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką: M. J. Organ I instancji decyzją z dnia "[...]" przyznał L. J. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad M. J. Następnie, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji uchylił od dnia 1 września 2018 r. własną decyzję z dnia "[...]" wywodząc, że w dniu 13 września 2018 r. L. J. złożyła pisemne oświadczenie, iż córka uczy się poza miejscem zamieszkania i przebywa w internacie Publicznego Ośrodka "[...]" od poniedziałku do piątku (jest tam tymczasowo zameldowana). Wskazano ponadto, iż z uwagi na przebywanie córki wnioskodawczyni pod stałą opieką od poniedziałku do piątku w ośrodku edukacyjno-wychowawczym - opieka sprawowana przez L. J. nie umożliwia jej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji L. J. wyraziła niezadowolenie z wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, wskazując, że nie zgadza się z tym, iż jej opieka ma charakter tylko doraźny. Opisała swoją sytuację i wywiodła, że właściwie opieka jest przez nią sprawowana przez cały czas. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 17 i art. 32 u.ś.r., wskazało, że poza sporem w sprawie pozostaje fakt, że M. J. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]", niepełnosprawna wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Od 22 czerwca 2018 r. (do 31 października 2020 r.) L. J. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na córkę, tj. w okresie wakacyjnym, gdy przebywała ona w domu. We wrześniu 2018 r. M. J. ponownie została umieszczona w Ośrodku i przebywa w internacie Ośrodka od poniedziałku do piątku. Natomiast z włączonych do akt spawy oświadczeń L. J. wynika, że czas wolny od nauki córka spędza w domu rodzinnym, gdzie opiekę nad nią sprawuje wnioskodawczyni. Zdarza się, że córka przebywa w domu również w tygodniu, w sytuacji gdy jest chora. Ponadto, matka jest w stałym kontakcie ze szkołą, uczestniczy w uroczystościach szkolnych córki, spotkaniach z rodzicami, zebraniach, olimpiadach sportowych, w których córka bierze udział. Zdaniem L. J. pozostaje ona bierna zawodowo w związku z koniecznością pozostawania "w stanie gotowości" ze względu na stan zdrowia córki. Kolegium podniosło, że podziela stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r., uzależniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w zakresie i wymiarze uniemożliwiającym podejmowanie (lub kontynuowanie) jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (chociażby w niepełnym wymiarze). Stwierdzono, że sprawowanie przez stronę doraźnej opieki nad córką (głównie w weekendy), nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w czasie kiedy córka od poniedziałku do piątku przebywa w Ośrodku, gdzie ma zapewnioną stała, kompleksową opiekę profesjonalnego personelu. Fakt uczestniczenia przez wnioskodawczynię w edukacyjno-kulturalnym obszarze aktywności córki, zdaje się być, jeżeli nie naturalną powinnością, to z pewnością potrzebą każdego rodzica. Natomiast przywoływane przez stronę obowiązki sprowadzające się do: umawiania kontrolnych wizyt u lekarza, organizowania weekendów, ferii, uczestniczenia w zebraniach rodziców, ponoszenia kosztów wyżywienia dziecka - stanowią uszczegółowienie ogólnego obowiązku "troszczenia się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka" (wyrok SN z dnia 14 listopada 1997 r., sygn. akt III CKN 217/97), a co w sprawie najważniejsze, nie kolidują z funkcjonowaniem rodzica na rynku pracy. Reasumując Kolegium wskazało, że biorąc pod wzgląd zaistniały w sprawie stan faktyczny nieuzasadnionym byłoby twierdzenie, iż opieka nad córką – M. J. przez matkę – L. J. sprawowana jest w sposób na tyle absorbujący, że uniemożliwia rodzicowi aktywność zawodową, tym bardziej, że we wspomnianej opiece nad dzieckiem w głównej mierze partycypuje placówka edukacyjno-opiekuńcza, gdzie córka przebywa w dni powszednie, w godzinach zazwyczaj odpowiadającym godzinom otwarcia większości zakładów pracy. Tym samym uchylenie decyzji przyznającej sporne świadczenie od dnia 1 września 2018 r. było zasadne. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium L. J. zarzuciła jej , że ocena organów, jak wygląda opieka nad osobą niepełnosprawna jest niepełna. Dodała, że doręczyła organowi opinię, z której wynika, że sytuacja jej córki w szkole jest dość szczególna. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków sformułowanych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zatem wyłącznie pod takim kątem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one obarczone wadami, skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Kontrolowane decyzje wydano bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z opieką nad niepełnosprawną córką ze względu na brak związku między sprawowaną przez skarżącą opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia. W badanej sprawie pozostaje poza sporem, że córka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności , niepełnosprawna wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt sprawy we wrześniu 2018 r. córka skarżącej została umieszczona w Ośrodku i przebywa w internacie Ośrodka od poniedziałku do piątku. Natomiast z włączonych do akt spawy oświadczeń skarżącej wynika, że czas wolny od nauki córka spędza w domu rodzinnym, gdzie opiekę nad nią sprawuje skarżąca. Zdarza się, że córka przebywa w domu również w tygodniu, w sytuacji gdy jest chora. Natomiast kwestią sporną w analizowanej sprawie pozostaje nie zakres, lecz charakter sprawowanej przez stronę opieki nad niepełnosprawną córką, a właściwie jego ocena pod kątem spełnienia ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie stronie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką. Podstawę materialnoprawną orzekania o przedmiotowym świadczeniu stanowi art. 17 u.ś.r., wedle którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, przewidziane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje zatem osobie, która sprawuje opiekę nad osobą tego wymagającą, która spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że opieka ma być sprawowana nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji oraz stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 pkt 22 zawiera legalną definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przez którą rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Omawiana ustawa nie zawiera jednak definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Z analizowanego przepisu wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13,publ : http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować, tak jak w rozpatrywanej sprawie, niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. , nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11, CBOSA). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Natomiast w sytuacji, gdy dziecko jest umieszczone w internacie Ośrodka od poniedziałku do piątku, taki związek przyczynowo - skutkowy między koniecznością rezygnacji (niepodejmowania) z zatrudnienia a opieką jest co najmniej zachwiany albo nie istnieje. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały zatem jedynie dwie z trzech określonych w tym przepisie przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj: stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji oraz pozostawanie skarżącej i jej córki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym. Trafnie natomiast organy obu instancji uznały, że odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uzasadnia niespełnienie trzeciej przesłanki, a mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki. Prawidłowo organy orzekające w sprawie oceniły, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia (chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy) w związku z koniecznością opieki nad córką. Okoliczność pozostawania niepełnosprawnej córki przez znaczną część tygodnia, bo przez pięć dni w tygodniu poza faktyczną opieką skarżącej, nie koliduje bowiem z możliwością podjęcia zatrudnienia przez nią (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy) lub innej pracy zarobkowej. Opieki nad niepełnosprawną córką skarżąca nie wykonuje bowiem całodobowo przez 7 dni w tygodniu. Podany przez skarżącą czas świadczenia przez nią osobistej opieki nad córką obejmujący de facto dni wolne od nauki szkolnej i ewentualnia czas choroby córki, nie przekreśla bowiem możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w analizowanym przypadku. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w stanie gotowości do zapewnienia dziecku opieki poza godzinami nauki w szkole oraz podczas dni wolnych od nauki i w czasie choroby dziecka, pozostaje w szczególności każdy rodzic samotnie wychowujący dziecko w wieku szkolnym, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Opieka sprawowana nad córką przez skarżącą, nie jest na tyle absorbująca, że uniemożliwia jej jakąkolwiek aktywność zawodową w ramach powołanej już definicji art. 3 pkt 21 u.ś.r., skoro w dniach powszednich (od poniedziałku do piątku) córka pozostaje w internacie. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów strony formułowanych zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego należy wskazać, że treść załączonej do skargi opinii pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad córką. W związku z tym konkludując powyższe rozważania, należy zaaprobować stanowisko obu organów orzekających w sprawie, zobowiązanych do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.), że świetle przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., bowiem sprawowana przez nią opieka nad niepełnosprawnym córką nie była opieką wymagającą rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stwierdzenie powyższego oznacza, że zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Sąd do jej oddalenia w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.