II SA/Kr 1203/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nabycia gospodarstwa rolnego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 11 lipca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, po rozpoznaniu wniosku A. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r., znak: [...], zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedzibą w W. w przedmiocie nabycia przez w/w Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki nr [...] obr. [...] obr. [...] – na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne – umorzyło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 2 grudnia 1977 r., znak [...], Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o zatwierdzeniu umowy nr [...], zawartej pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedzibą we Wróblowicach w przedmiocie nabycia przez Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki nr [...] obr. [...] obr. [...] – na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Decyzją z dnia 1 września 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono w szczególności, że niekompletność dokumentów, którymi dysponuje organ, nie pozwalała na ustalenie stron postępowania, jak również na ocenę odnośnej decyzji pod kątem wystąpienia wady skutkującej jej nieważnością. Na skutek wniosku A. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 stycznia 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia 1 września 2016 r., znak: [...] Uzasadniając tę decyzję, organ przedstawił przebieg postępowania oraz przeprowadzone czynności dowodowe – i skonkludował, że istota problemu w sprawie sprowadza się w zasadzie do tego, iż w dalszym ciągu brak jest akt sprawy dotyczących decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r., znak: [...], zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedzibą w W. akt nie przedstawiła również sama strona, ale wnioskowała o przeprowadzenie szeregu dowodów, m.in. przesłuchanie pięciu świadków oraz o zwrócenie się z odezwą do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta K. i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o przeprowadzenie odpowiedniej kwerendy archiwalnej i udzielenie w tym zakresie odpowiedzi względnie o nadesłanie kilku dokumentów lub ich skanów. W ocenie organu, ten wniosek nie wnosił jednak nic nowego i nie mógł usunąć wątpliwości prawnych w zaistniałej sytuacji ani ułatwić rozstrzygnięcia. Zdaniem organu, postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności odnośnej decyzji okazało się bezprzedmiotowe, albowiem brak było kompletnych akt jej dotyczących, dzięki którym mogłaby zostać zweryfikowana w nadzwyczajnym trybie, zaś próby pozyskania informacji z osobowych źródeł dowodowych nie powiodły się. Na skutek skargi A. J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 393/17 – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2017 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia 1 września 2016 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał w szczególności, że organ uprawniony jest do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Organ powinien wykorzystać wszystkie możliwe działania wynikające z instytucji współdziałania organów administracji publicznej i dążyć do ustalenia miejsca archiwizacji przedmiotowych akt, a także do ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, z uwzględnieniem specyfiki zakresu i przedmiotu postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W przypadku braku możliwości odnalezienia akt, organ powinien rozważyć odtworzenie akt administracyjnych. Nadto Sąd wskazał na uwarunkowania i granice podmiotowe postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Rozpatrzywszy sprawę ponownie na skutek powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 11 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił przeprowadzone czynności dowodowe, zaznaczając w szczególności, że pozyskano uwierzytelnione akta sprawy [...] Naczelnika Dzielnicy [...] wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru decyzji przez C. K., a nadto akta sprawy o sygn. [...] Organ wyeksponował przy tym okoliczność, że z tych drugich akt jednoznacznie wynika, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r. znak: [...] – była już przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jej nieważności i postępowanie to zakończyło się w sposób ostateczny i prawomocny. Wojewoda [...] decyzją z dnia 9 stycznia 2002 r., [...], odmówił stwierdzenia nieważności odnośnej decyzji. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia 9 stycznia 2002 r., [...] W dalszej kolejności wyrokiem z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. akt II SA 1586/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei wyrokiem z dnia 23 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1227/04, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. akt II SA 1586/02, w sprawie ze skargi C. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 kwietnia 2002 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej umowę nabycia gospodarstwa rolnego. Zwracając uwagę na związanie wszystkimi prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych dotyczącymi przedmiotowej sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że występowanie w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji ostatecznej i prawomocnej rozstrzygającej co do meritum sprawę o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji zamyka drogę do prowadzenia kolejnego postępowania nieważnościowego, mającego za przedmiot tę samą decyzję administracyjną wydaną w postępowaniu zwykłym. Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r. A. J. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2018 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. Poz. 1257 z późn. zm.) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności Decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], pomimo wydania tejże decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na braku zbadania możliwości wydania Decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], a dokładnie jego kompetencji Naczelnika Dzielnicy [...] do zatwierdzenia umowy w przedmiocie nabycia przez spółdzielnię gospodarstwa rolnego za spłatą, a w szczególności istnienia możliwości zawarcia tego rodzaju umowy w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym; 2) naruszenie przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne i zdawkowe uzasadnienie nieodpowiadające wymogom normatywnym, polegające na niedokonaniu oceny i porównania okoliczności powołanych przez stronę skarżącą w jej kolejnych wnioskach z dnia 10 lutego 2011 r. i dnia 29 stycznia 2001 r., które są konieczne do stwierdzenia ewentualnej tożsamości sprawy, skutkujące przedwczesnym umorzeniem postępowania w sprawie; 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przedmiotowego postępowania za bezprzedmiotowe w całości, powołując się na fakt, iż niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą rozpatrywaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygnaturą akt II SA 1586/02, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygnaturą akt OSK 1227/04, nie rozważając ani nie biorąc w ogóle pod uwagę możliwości pojawienia się dodatkowych okoliczności w sprawie oraz przesłanek, które przemawiałyby za wykluczeniem tożsamości ww. spraw, a ponadto organ nie przeanalizował jakie konkretne kwestie i zarzuty zostały podniesione, a następnie rozpatrzone w ww. postępowaniach sądowych; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz dowolną ocenę zgromadzonego ww. materiału w trakcie postępowania, polegającą na stwierdzeniu, iż przedmiotowa sprawa jest tożsama ze sprawą prawomocnie osądzoną przez NSA, nie biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie przywołano nowe okoliczności oraz zarzuty, całkowicie różniące się od tych, które były rozpoznane uprzednio; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie skarżącej zasadności przesłanek, na podstawie których wydana została Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...], co powoduje jednocześnie brak możliwości ustalenia jej zasadności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2018 r., znak [...], umarzającej postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi także poprzedzającej ją decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r., znak: [...], zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą w dniu 20 września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią [...] z siedzibą w W. w przedmiocie nabycia przez ww. Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki nr [...] obr. [...], obr. [...] – na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, a nadto w rachubę wchodzą wyroki uprzednio wydane w sprawie nieważnościowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie nieważnościowe co do decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 2 grudnia 1977 r., znak: [...] – z tej przyczyny, że decyzja ta była już uprzednio przedmiotem takiego postępowania i zakończyło się ono ostateczną decyzją odmowną, która w dodatku została "utrzymana w mocy" (na skutek oddalenia skargi) prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ prezentuje pogląd, że uprzednie rozstrzygnięcie kwestii nieważności danej decyzji stanowi bezwzględną przeszkodę do prowadzenia w stosunku do niej kolejnego postępowania nieważnościowego. Z kolei zarzuty skargi wskazują, że skarżąca pogląd ten kwestionuje i twierdzi, iż kolejne postepowanie nieważnościowe co do tej samej decyzji jest dopuszczalne, o ile wnioskodawca powołuje się na inne okoliczności tudzież formułuje odmienną niż poprzednio argumentację. Zdaniem Sądu, rację ma organ. W postępowaniu nieważnościowym organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać istnienie przyczyn nieważności decyzji opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym w założeniu jest brana pod uwagę każda z nich, a nie tylko ta, która została wskazana w podaniu strony albo – szerzej rzecz ujmując – "legła u podstaw wszczęcia postępowania" (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719; por też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, LEX nr 47887; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., I SA 1197/03, LEX nr 708061 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 195). W konsekwencji podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, że nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie to tworzy stan rei iudicatae – granice tego stanu są pochodną granic "sprawy nadzorczej", limitowanych wprawdzie decyzją, której postępowanie nieważnościowe dotyczy, ale obejmujących kwestię istnienia wszystkich – gdy idzie o tę decyzję – wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Granice stanu rei iudicatae mają tu charakter obiektywny, a w szczególności nie zależą ani od treści wniosku strony, ani od treści uzasadnienia rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009 r., II SA/Bk 11/09, LEX nr 580325). Jeżeli nawet organ nie odniósł się w tym uzasadnieniu do którejś z przyczyn nieważności, nie oznacza to, że kwestia jej istnienia pozostaje otwarta. Trzeba przyjąć, że organ stwierdził jej brak – w sposób dorozumiany, ale autorytatywny i prawnie wiążący. Rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji implikuje zatem, dopóki pozostaje w obrocie prawnym, niedopuszczalność ponownego wszczęcia postępowania i orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji (por. M. Kamiński (w:) T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 584; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., VII SA/Wa 547/08, LEX nr 508493). Niedopuszczalności tej nie można "ominąć" powołaniem się na inną przyczynę nieważności niż eksponowana w zakończonym postępowaniu ani wskazaniem "nowych" okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., I SA 2038/01, LEX nr 121768). "Należy wszak pamiętać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym" (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, LEX nr 468719). Nawiązując jeszcze do kwestii znaczenia na obecnym etapie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 393/17, należy zauważyć, że po jego wydaniu została ujawniona nowa, kluczowa okoliczność, która wymyka się spod dokonanej w nim oceny prawnej, implikującej wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę nieważnościową; obecnie podjęta decyzja w założeniu nie wchodzi zatem w kolizję z tą oceną. Gdy zaś idzie o wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA 1586/02) i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 1227/04), to powodują one, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności odnośnej decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] jest nie tylko ostateczne, ale także prawomocne – a już rozstrzygnięcie ostateczne stanowiłoby przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania nieważnościowego; rozstrzygnięcie prawomocne tym bardziej ją stanowi. Poczynione rozważania zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Nie było podstaw do ponownego badania przyczyn nieważności przedmiotowej decyzji, toteż nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie administracyjne, w obliczu ustalenia, że sprawa jest już ostatecznie rozstrzygnięta, zostało prawidłowo umorzone (nie doszło zatem do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.). Okoliczności relewantne dla rozstrzygnięcia, w tym weryfikacji tożsamości sprawy, zostały należycie – zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. – wyjaśnione i ocenione. Przesłanki wydania zaskarżonej decyzji zostały przez organ wyraźnie wskazane; w niniejszym postępowaniu organ nie miał natomiast obowiązku wyjaśniać skarżącej zasadności przesłanek, na podstawie których wydana została decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] – organ nie naruszył zatem art. 11 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.