II OSK 3337/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nabycia gospodarstwa rolnego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1203/18, oddalił skargę A.J. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2018 r., znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977 r., znak: [...] zatwierdzającej umowę nr [...] zawartą [...] września 1977 r. pomiędzy C. K. a Spółdzielnią K. z siedzibą w W. w przedmiocie nabycia przez w/w Spółdzielnię gospodarstwa rolnego o pow. 2,1259 ha położonego we wsi O., stanowiącego działki nr [...] i [...] obr. [...], [...] obr. [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, podstawą umorzenia postępowania jest fakt, że powołana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] była już uprzednio przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie jej nieważności i postępowanie to zakończyło się w sposób ostateczny i prawomocny. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2002 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] kwietnia 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. W dalszej kolejności wyrokiem z 5 lutego 2004 r., sygn. akt II SA 1586/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei wyrokiem z 23 marca 2005 r., sygn. OSK 1227/04 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną C. K. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stan taki zdaniem Sądu I instancji, który w całości podzielił pogląd Kolegium, powoduje przeszkodę do ponownego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 45 ust.1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, przez pozbawienie skarżącej na skutek wydania zaskarżonego wyroku prawa do sądu, prawa do rzetelnego rozpatrzenia sprawy, polegające na braku weryfikacji poddanej pod rozpoznanie Sądu decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z[...] grudnia 1977 r. obarczonego szeregiem uchybień, które powinny skutkować stwierdzeniem, iż został on wydany z naruszeniem przepisów prawa; obarczonego szeregiem uchybień, które powinny skutkować stwierdzeniem, iż został on wydany z naruszeniem przepisów prawa, b) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) przez uniemożliwienie wskutek wydania .zaskarżonego wyroku realizacji przez Sąd I instancji głównego celu jego działania, jakim jest ochrona porządku prawnego oraz kontrola działalności administracji publicznej, a to poprzez utrzymanie w mocy nielegalnego aktu administracyjnego, który bezprawnie ogranicza zagwarantowane prawa i wolności skarżącej; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, jak również procedury administracyjnej które miały wpływ na wynik sprawy, a dokładnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: Ppsa), w zw. z: a) art. 170 Ppsa przez nieuzasadnione uznanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 marca 2005 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 lutego 2004 r. za wiążące Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, zaniechanie dokonania porównania treści wniosków, a to wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2001 r., wniosku o stwierdzenie wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z naruszeniem przepisów prawa z 10 lutego 2011 r. oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z 21 września 2016 r., a także okoliczności tamże przedstawionych, a tym samym pominięcie wystąpienia nowych okoliczności skutkujących istotną zmianą stanu faktycznego i prawnego, czyniących nieaktualnym pogląd prawny wyrażony w ww. orzeczeniach i wynikających z nich wytycznych co do dalszego biegu postępowania, b) art. 171 Ppsa przez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi res iudicata, brak zbadania tożsamości spraw wszczętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej umowę nabycia gospodarstwa rolnego z [...] stycznia 2001 r. oraz wnioskiem o stwierdzenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa z 10 lutego 2011 r., a następnie wnioskiem z [...] września 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, nieuwzględnienie w rozważaniach braku tożsamości podmiotowej spraw, zaniechanie dokonania oceny i porównania okoliczności przywołanych przez skarżącą w tych wnioskach, a następnie skargach, które to były konieczne do wykluczenia ewentualnej tożsamości tychże spraw, oraz stwierdzenia istotnej zmiany tam faktycznego wskutek wystąpienia nowych okoliczności po uprawomocnieniu się wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2004 r., nieznane temu Sądowi w czasie orzekania, a powołane w rzeczonych wnioskach, c) art. 153 Ppsa przez błędne jego zastosowanie w przypadku, gdy nie doszło do rzetelnego i skonkretyzowanego zbadania tożsamości przedmiotowej i podmiotowej spraw wszczętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] zatwierdzającej umowę nabycia gospodarstwa rolnego z 2001 r. wnioskiem o stwierdzenie wydania tejże decyzji z naruszeniem prawa z 2011 r. oraz wnioskiem z 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, skutkujące uznaniem, iż organ w przedmiotowej sprawie był związany wcześniejszym rozstrzygnięciem o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], d) art. 106 § 3 Ppsa przez brak przeprowadzenia dowodów z urzędu mających na celu wyjaśnienie okoliczności, jakie okazały się w niniejszej sprawie sporne dla Sądu I instancji i kluczowe dla ustalenia zajścia powagi rzeczy osądzonej i tym samym zamknięcie drogi do kontroli legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977 r., e) art. 106 § 5 Ppsa w zw. z 233 §1 Kpc przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, brak rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny tożsamości spraw wszczętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności z [...] stycznia 2001 r., wnioskiem z [...] lutego 2011 r. oraz wnioskiem z [...] września 2016 r. o ponowne rozpoznanie sprawy, pominięcie szeregu okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia ochrony interesu prawnego skarżącej, mających wpływ· na rozstrzygnięcie sprawy, a przede wszystkim ·legalności i bezpieczeństwa obiektywnego porządku prawnego, w tym w szczególności niezgodności z zasadami prawa, f) art. 134 § 1 Ppsa przez brak rozważenia przez Sąd I instancji innych możliwości rozstrzygnięcia całej sprawy w celu ochrony zarówno interesu prawnego skarżącej, jak również obiektywnego porządku prawnego, w tym zwłaszcza brak uwzględnienia przy ocenie dysponowania przez nią interesem prawnym całokształtu okoliczności sprawy świadczących o niewystępowaniu tożsamości ww. spraw, a kolejno stanu powagi rzeczy świadczących o niewystępowaniu tożsamości ww. spraw, a kolejno stanu powagi rzeczy osądzonej, a przez to naruszenie również obejmującego administrację w jej działaniach art. 7 Kpa, oraz 10 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., 2096; dalej: Kpa) przez brak dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie jakich faktów uznano, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej, naruszając tym sposobem w sposób nie legalny przyznanej obywatelom prawo do rzetelnego procesu i czynnego udziału w sprawie, g) art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji polegające na utrzymaniu jej w mocy, a tym samym niewyeliminowanie jej z obrotu prawnego, pomimo naruszenia przez nią legalności oraz bezpieczeństwa obiektywnego porządku prawnego. Wskazując na przedstawione zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie mają zarzuty dotyczące tożsamości sprawy administracyjnej tj. naruszenia art. 170, art. 171 oraz art. 153 Ppsa poprzez nie zbadanie tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy i błędne uznanie, że zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Natomiast zgodnie z art. 171 Ppsa wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. 3.4. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości ocenianych spraw. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony lub ich następcy prawni. Tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy, to tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Tożsamość podmiotowa w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowana, ponieważ o wszczęcie postępowania wystąpiła następczyni prawna C. K.. Natomiast odnosząc się do tożsamości przedmiotowej, wskazać należy, że tak przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jak i decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] kwietnia 2002 r. było zbadanie czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977 r. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również tożsamość przedmiotowa w tej sprawie jest oczywista – ocena legalność decyzji z [...] kwietnia 1977 r. O braku tożsamości spraw, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie może świadczyć to, że w pierwszym wniosku wniesiono o stwierdzenie nieważności a w kolejnym o stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, czy że wskazano na odmienne aspekty wadliwości. Istotne jest to, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji, która została już w tym trybie raz zbadana, ponieważ przedmiotem wniosku skarżącej było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977 r. 3.5. Uznać zatem należało, że powyższy wyrok NSA z 23 marca 2005 r. oddalający skargę kasacyjną, w wyniku przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji, zamknął organowi administracji możliwość ponownej oceny w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1977 r. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jak słusznie stwierdziły organy i Sąd I instancji, ponowne prowadzenie postępowania w tym przedmiocie było niedopuszczalne. W świetle powyższych ustaleń, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 170, art. 171 oraz art. 153 Ppsa są całkowicie nieuzasadnione. Okoliczność składania przez stronę kolejnych wniosków, które różnią się w treści nie ma żadnego znaczenia dla granic sprawy administracyjnej. W innym przypadku strona mogłaby w nieskończoność składać kolejne wnioski o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji twierdząc, że różnią się one zarzutami czy wskazanymi w nich okolicznościami. 3.6. W konsekwencji niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 106 § 3 Ppsa, art. 106 § 5 Ppsa w zw. z art. 233 §1 Kpc, art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 151 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Stan faktyczny i prawny sprawy był oczywisty, skoro niedopuszczalne było prowadzenie ponownego postępowania w tej samej sprawie, to nie było jakiejkolwiek potrzeby przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów. 3.7. Nieusprawiedliwione są wreszcie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Tak z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jak i art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powołane przepisy nie gwarantują stronie, że sprawa zostanie rozpoznana zgodnie z jej oczekiwaniami czy do wielokrotnego jej rozpoznania. W przedmiotowej sprawie żądanie strony zostało ocenione przez sąd administracyjny w ramach procedury gwarantującej jej możliwość obrony jej praw. 3.8. W związku z powyższym należy uznać, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.