II GSK 5577/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 622/16 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2016 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 31 marca 2016 r., Starosta Inowrocławski, działając na podstawie art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137; ze zm., dalej: p.r.d.), cofnął diagnoście W. C.(dalej jako: "skarżący") uprawnienie o kodzie rozpoznawczym [...] do wykonywania badań technicznych pojazdów. W uzasadnieniu wskazał, że wyrokiem z dnia 2 X 2014 Sąd Rejonowy II Wydział Karny w Inowrocławiu uznał W. C. za winnego poświadczenia nieprawdy w dokumentach potwierdzających wykonanie badań technicznych i sprawność 2 pojazdów, które faktycznie nie miały miejsca, za co został skazany na karę jednego roku pozbawienia wolności oraz karę grzywny. Wyrok ten w zakresie dotyczącym W. C. został utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 2 listopada 2015, [...]. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że choć literalne brzmienie przepisu art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym wiąże możliwość nałożenia wymienionej w nim sankcji z przeprowadzeniem przez starostę kontroli, to zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w omawianym przepisie nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania sankcji w postaci cofnięcia uprawnień (por. uchwała 7 sędziów NSA z 12.03.2012, sygn. II GPS 2/11). Organ odwoławczy podniósł w związku z tym, że wyrok Sądu Rejonowego w Inowrocławiu II Wydział Karny z dnia 2 października 2014, sygn. [...], uznający W. C. za winnego popełnienia zarzucanego mu, w akcie oskarżenia, czynu, jednoznacznie wskazuje, że skarżący swoim działaniem spełnił warunek, o którym mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 prawa o ruchu drogowym i w związku z tym nie było konieczne dalsze prowadzenie postępowania dowodowego. Oddalając skargę Sąd I instancji powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt II GPS 2/11, w której stwierdził, że sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d., nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie. W uzasadnieniu wskazano ponadto, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokonaniu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałby, iż przepis art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Wydanie przez diagnostę zaświadczenia, czy też dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, może mieć bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego, godzić w życie i zdrowie ludzkie. Założenie, że nie można wszcząć postępowania o cofnięcie uprawnień diagnoście, który przy wykonywaniu czynności diagnostycznych godzi się na takie zagrożenia, tylko z tego powodu, iż nie ujawniono naruszającego prawo działania w toku kontroli przeprowadzonej u zatrudniającego go przedsiębiorcy, prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. W podstawie wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Powyższy wyrok W. C. zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie oraz rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy i wydanie wyroku reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 84 ust. 3 p.r.d. poprzez błędną jego wykładnie skutkującą uznaniem, że wyrok wydany w postępowaniu karnym stanowi wystarczającą przesłankę do cofnięcia skarżącemu uprawnień diagnosty. Ponadto skarżący na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a wniósł o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawieszenia z urzędu postępowania wywołanego niniejszą skargą, albowiem rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, wszczętym z inicjatywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt III SA/Po 1167/15), który zwrócił się do TK z pytaniem prawnym: "Czy przepis art. 84 ust.3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim nakłada na starostę obowiązek cofnięcia diagnoście uprawnień do wykonywania badań technicznych bez uwzględnienia okoliczności podmiotowych i przedmiotowych -jest zgodny z art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu w granicach podniesionych w niej zarzutów. Jedynym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 ustawy p.r.d. Wykładnia tego przepisu, choć początkowo wywoływała wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, to jednak wątpliwości te zostały ostatecznie wyjaśnione przez uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2012 r. o sygn. akt II GSP 2/11 (publ.: https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zajął w tej uchwale stanowisko, że: "sposób ujawnienia dopuszczenia się przez diagnostę naruszenia określonego w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, nie ma znaczenia dla oceny możliwości zastosowania sankcji przewidzianej w tym przepisie". W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że dla wyjaśnienia znaczenia użytego w art. 84 ust. 3 p.r.d. "w wyniku przeprowadzonej kontroli" stanowiącego źródło rozbieżności poglądów, koniecznym jest dokonanie analizy przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do stacji kontroli pojazdów i uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2010 nr 220 poz. 1447 ze zm.). Zatem kontrola, o której mowa w art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy p.r.d. jest kontrolą działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę, do której zgodnie z art. 83c tej ustawy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Środki nadzorcze określone w art. 83b ust. 2 i 3 p.r.d. stosowane są wobec przedsiębiorcy prowadzącego stację kontroli pojazdów, a nie w stosunku do zatrudnionych przez przedsiębiorcę uprawnionych diagnostów. Inaczej kształtują się uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do diagnostów. Starosta stosownie do treści art. 84 ust. 2 p.r.d. wydaje uprawnienia do wykonywania badań technicznych, po spełnieniu określonych warunków, a w art. 84 ust. 3 pkt 2 tej ustawy ustawodawca zobligował starostę do cofnięcia uprawnień do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83 ust. 6 p.r.d. (obecnie art. 83b ust. 2 pkt 1) stwierdzono wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu do dowodu rejestracyjnego pojazdu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami. Wobec tego, w ocenie NSA brak jest normatywnych przesłanek do przyjęcia, że kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 83b ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest elementem nadzoru nad uprawnionymi diagnostami. Uprawnienia nadzorcze w stosunku do diagnostów określa bowiem art. 84 ust. 2 i 3 p.r.d., a elementami tego nadzoru są: nadawanie uprawnień do wykonywania badań technicznych i cofnięcie nadanych uprawnień. Dalej w uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że określenie "w wyniku przeprowadzonej kontroli" odnosi się do istnienia podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu, a "wynik przeprowadzonej kontroli" jest informacją o takim stanie faktycznym, który w świetle prawa materialnego obliguje organ do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. NSA wyraźnie zaznaczył, że wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście może nastąpić nie tylko wówczas, gdy wynik kontroli przeprowadzonej u przedsiębiorcy ujawni wydanie przez diagnostę zaświadczenia albo dokonanie wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami, ale także, gdy z żądaniem takim wystąpi podmiot na prawach strony (art. 182 k.p.a.), czy też w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią. W rezultacie NSA stwierdził, że brak jest racjonalnych przesłanek do wykluczenia możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia uprawnień w sytuacji, gdy informacje o wydaniu przez diagnostę zaświadczenia albo dokumentu wpisu niezgodnie ze stanem faktycznym lub przepisami zostały uzyskane podczas analizy akt w innej sprawie, czy też pochodzą od innych organów. Przyjęcie poglądu przeciwnego spowodowałoby, iż art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. nie mógłby spełniać swojej funkcji. Nie może budzić wątpliwości, że celem tego przepisu jest odsunięcie od czynności diagnostycznych nierzetelnych diagnostów. Dalej NSA dodał, że zakładając racjonalność ustawodawcy brak jest argumentów dla wykazania, że tylko w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnień diagnoście z powodów określonych w art. 84 ust. 3 pkt 2 p.r.d. zostało wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli, wobec diagnosty można zastosować sankcje administracyjnoprawne i karnoprawne, natomiast nieujawnienie fałszu intelektualnego "w wyniku kontroli" znosi sankcję administracyjną. "Wynik kontroli", o którym mowa w tym przepisie, nie stanowi bowiem przesłanki zastosowania sankcji, lecz określa źródło informacji uzasadniające wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia diagnoście uprawnień. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że diagnosta wypełnił swoim działaniem przesłankę skutkującą cofnięciem mu uprawnień do wykonywania badań technicznych, o której mowa w art. 84 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis prawa stanowiący podstawę cofnięcia uprawnień diagnoście ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że stwierdzenie określonych uchybień skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. Niezależnie bowiem od odpowiedzialności karnoprawnej diagnosta ponosi odpowiedzialność administracyjną w postaci cofnięcia uprawnień. Sąd karny nie zastępuje organu administracji w realizacji obowiązku wynikającego z normy administracyjnego prawa materialnego. Nadto orzeczenie środka karnego z art. 41 § 1 k.k. jest uprawnieniem sądu, a nie obowiązkiem, co wynika ze sformułowania "sąd może". Co do wniosku o zawieszenie postępowania ze względu na skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego, to należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt P/16/16 umorzył postępowanie w tej sprawie, co czyni wniosek bezprzedmiotowym. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.