II SA/Gd 837/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w na uchwałę Rady Miasta z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej stwierdza nieważność paragrafu 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Rada Miasta w dniu 23 czerwca 2016 r. podjęła uchwałę Nr XXI/110/16 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Miejskiej. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446) dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 250), dalej u.c.p.g., po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Rejonowy zaskarżając § 23 ust. 1 tej uchwały o treści: "Obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Miasta". Zdaniem Prokuratora, zapis taki rażąco narusza art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. Prokurator podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w Regulaminie rada gminy wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Oznacza to, że rada gminy zobowiązana jest do wskazania w Regulaminie konkretnych obszarów w obrębie własności gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji a nie tak, jak uczyniono to w skarżonym przepisie uchwały, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości zabudowanych na całym obszarze Miasta. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu oraz obciążenie Rady Miasta kosztami postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta, reprezentujący Radę Miasta, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ podniósł, że Rada Miasta nie przekroczyła upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. Rada Miejska - w myśl upoważnienia ustawowego - nie mogła wprowadzić w Regulaminie obowiązku deratyzacji dotyczącego wszystkich nieruchomości położonych na terenie miasta, gdyż nie spełnia to warunku wyznaczenia konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Zdając sobie sprawę z treści art. 4 ust. 2 pkt 8 u.e.p.g. i jego interpretacji Rada dokonała stosownej konkretyzacji poprzez ograniczenie obszaru podlegającemu obowiązkowej deratyzacji do wyłącznie nieruchomości zabudowanych. Organ podkreślił, że Regulamin oprócz części zawierających regulacje, do których rada gminy została zobowiązana na podstawie ustawy, powinien również zawierać zapisy o charakterze informacyjnym. Powyższe ma na celu stworzenie przepisu, który będzie zrozumiałym i czytelnym dla szerokiego kręgu odbiorców i w sposób nie budzący wątpliwości określałby prawa i obowiązki stron. Niewątpliwie § 23 rzeczonej uchwały czyni zadość niniejszym wymogom, w sposób jasny i rzeczowy przedstawiając konkretny zakres nieruchomości podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminu jej wykonania. Ponadto organ wskazał, że w myśl art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zdaniem organu, z uwagi na upływ terminu do stwierdzenia nieważności uchwały sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności uchwały Rady Miasta a jedynie stwierdzić, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), dalej powoływana jako "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Ustosunkowując się do wywodu organu o niemożności stwierdzenia przez Sąd nieważności badanej uchwały Rady Miejskiej z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia, należy zauważyć, że przepis art. 94 ust. 1 u.s.g. regulacją swoją nie obejmuje aktów prawa miejscowego, a takim aktem niewątpliwie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 czerwca 2016 r. Nr XXI/110/16 opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 25 lipca 2016 r. poz. 2681. Stanowi o tym jednoznacznie art. 4 ust. 1 u.c.p.g.., wskazując w swojej treści, że "(...) regulamin jest aktem prawa miejscowego". Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zakres regulacji uchwalonego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m.in. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (pkt 8). Uwzględniając treść przytoczonego przepisu Sąd doszedł do wniosku, że zapis §23 ust.1 Regulaminu jest niezgodny z prawem. Stanowi on, że obowiązkowej deratyzacji podlegają nieruchomości zabudowane na całym obszarze Miasta. Objęcie obowiązkiem deratyzacji nieruchomości zabudowanych na całym obszarze Miasta jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., który zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie jak uczyniono to w § 21 ust. 1 Regulaminu, do objęcia tym obowiązkiem wszystkich zabudowanych nieruchomości na całym obszarze Miasta (podobne stanowisko zawarto w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn.. akt IV SA/Po 431/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2018 r., sygn.. akt II SA/BD 1280/17; czy w wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn.. akt II SA/Łd 89/18 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy zauważyć, że gdyby ustawodawca chciał objąć deratyzacją wszystkie zabudowane nieruchomości na terenie gminy, niewątpliwie byłby to uczynił wskazując chociażby tylko wymóg określenia terminów deratyzacji. W przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wyraźnie natomiast stanowi zarówno o terminie deratyzacji jak i o podlegających wyznaczeniu obszarach deratyzacji. Nie ma w tym przepisie mowy o obciążeniu obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości czy zabudowanych na obszarze gminy. Zatem objęcie tym obowiązkiem zabudowanych nieruchomości jest naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie. Argumentacji organu o konkretyzacji obszaru przeprowadzenia deratyzacji nie można zaaprobować, albowiem takiej konkretyzacji, czy też modyfikacji nie dopuszcza ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.. Reasumując, zaskarżona uchwała w części opisanej w sentencji wyroku, obejmującej § 21 ust. 1 uchwały, jako wykraczająca poza zakres delegacji ustawowej i tym samym istotnie naruszającej prawo, dotknięta jest wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2017 poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. Wniosku Prokuratora o obciążenie Rady Miejskiej kosztami postępowania w sprawie nie uwzględniono, bowiem Prokurator żadnych kosztów postępowania w sprawie nie ponosił, stosownie do treści art. 239 § 1 pkt 2 P.p.s.a..