I SA/Wa 1586/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (KKU) decyzją z [...] sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: Przepisy wprowadzajace) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. z siedzibą w W. – uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. i odmówiła stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta G., w obrębie ewidencyjnym [...] (nr [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W uzasadnieniu decyzji KKU powołała następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. stwierdził nabycie przez Gminę G., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta G., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. wniosły P. S.A. z siedzibą w W.. W odwołaniu wskazano, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem: - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz zastosowanie normy prawa materialnego do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, - prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 Przepisów wprowadzających poprzez uznanie, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, - prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie P. S.A., - prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez nieuwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, - prawa materialnego, tj. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nim do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, staja się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz, że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji. Uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając reformatoryjnie o odmowie komunalizacji nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], KKU stwierdziła, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r., stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zatem stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, o której mowa. Z działu II księgi wieczystej Nr [...] wynika, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1960 r., rep. A [...]. Aktem notarialnym z tej daty M. H. sprzedała Skarbowi Państwa (Dyrekcji [...] w K.) nieruchomość ujawnioną w zbiorze dokumentów Zd. [...], położoną w G. przy ul. [...], składającą się z parcel nr [...]. Zawarcie aktu notarialnego nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego unormowanego ustawą z dnia 12 marca 1958 r. Z wykazu zmian gruntowych z 1964 r. wynika, że parcele nr [...] zmieniły oznaczenie na nr [...] (parcela [...]) i nr [...] (parcele [...]). Działka nr [...] w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w 2005 r. została oznaczona nr [...]. Prezydent Miasta G. w oświadczeniu z [...] września 2013 r. stwierdził, że brak jest decyzji potwierdzającej istnienie prawa zarządu/użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego ustanowionego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. w piśmie z 7 lipca 2014 r. wskazały, że dokumentem potwierdzającym tytuł prawny P. do przedmiotowej nieruchomości jest umowa sprzedaży z [...] czerwca 1960 r. Reasumując w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa. W dacie zawarcia umowy sprzedaży z 28 czerwca 1960 r. obowiązujące wówczas przepisy prawa nie przewidywały nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa własności nieruchomości, jednakże nabycie mienia przez Skarb Państwa dla potrzeb przedsiębiorstwa w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) skutkowało nabyciem przez to przedsiębiorstwo prawa użytkowania (por. wyrok NSA z 24.06.1982 r., SA/Po 210/82). Dodatkowo organ wskazał na dalej idące stanowisko Sądu Najwyższego, który w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., IlI ARN 15/92, uznał, że "zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 z późn. zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości." Przepis art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach stanowił, że tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Na podstawie art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) utraciła moc ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednocześnie przepis art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. W dniu nabycia przez Skarb Państwa – Dyrekcję [...] w K., tj. w dniu [...] czerwca 1960 r., prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, dlatego też nie może mieć zastosowania art. 8 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie wskazany wyżej przepis art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Skoro w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu Dyrekcji [...] w K., z mocy art. 38 tej ustawy, a następnie art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przeszła w zarząd tego przedsiębiorstwa państwowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 marca 2012 r., I SA/Wa 2194/11, stwierdził, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu pierwotnym, nieruchomości, grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek i organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała własnością Skarbu Państwa w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej Dyrekcji [...] w K., to tym samym nie podlegała komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających, gdyż nie była w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, a to: - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ uznał, że P. w dacie wejścia w życie Przepisów wprowadzających przysługiwało prawo zarządu przedmiotową nieruchomością, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2015 r. w sytuacji, w której nie było podstaw do jego zastosowania, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niezasadnej zmiany prawidłowej decyzji organu I instancji; 2. przepisów prawa materialnego, a to: - art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji, - art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w użytkowaniu Dyrekcji [...] w K, - art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przedmiotowa nieruchomość przeszła w zarząd P. jako przedsiębiorstwa państwowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że KKU błędnie ustaliła, że P. w dacie [...] maja 1990 r. przysługiwało prawo zarządu. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie regulowały kwestii powstania prawa użytkowania w związku z nabyciem prawa własności w postępowaniu wywłaszczeniowym. Natomiast ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w ogóle nie przewidywała możliwości powstania prawa użytkowania na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej przez przedsiębiorstwo państwowe (art. 8 ust. 1). Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo zarządu Polskich Kolei Państwowych nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawa zarządu nie można domniemywać oraz że grunty zarządzane przez P. bez formalnego tytułu prawnego, nie zostały wyłączone spod komunalizacji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dotyczy ona decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę G., z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w G., w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. Bezsporne w sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa – Dyrekcję [...] w K. od M. H., na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 1960 r. (akt notarialny rep. A [...]), zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed dniem wejścia w życie Przepisów wprowadzających – grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się (por. np. wyrok NSA z 22.10.2014 r., I OSK 592/14), że grunty państwowe oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, nie należały – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających – do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Do rozważenia pozostaje zatem problem, czy w stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r. (dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), przedsiębiorstwa państwowe mogły uzyskać prawo zarządu (użytkowania) nabytą nieruchomością w innym trybie niż decyzja administracyjna. Na to zagadnienie odpowiedział już Sąd Najwyższy w wyroku z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 15/92 (OSNC 1993/9/158). Stwierdził tam między innymi, że "Nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło – w tym okresie – jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. (...) Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości." Sąd w obecnym składzie ten pogląd podziela. To samo można powiedzieć na tle stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., czyli w dniu 28 czerwca 1960 r. (dniu zawarcia umowy sprzedaży w niniejszej sprawie), co było konsekwencją tezy o jednolitej własności państwowej, na gruncie art. 8 Konstytucji PRL (zob. np. uchwałę SN z 16.10.1961 r., I CO 20/61, OSNC 1962/2/41 oraz wyrok SN z 15.04.1966, I Cr 80/66, OSNC 1967/2/24). Poglądy powyższe znalazły potwierdzenie w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w pierwotnej wersji (Dz. U. Nr 22, poz. 99), zgodnie z którym "Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." W dniu wejścia w życie Przepisów wprowadzających był to już art. 8 ust. 2 u.g.g. Przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów (tak też SN we wspomnianym wyroku z 9 kwietnia 1992 r.). Tak bowiem można odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie." Należy więc przyjąć, że na dzień 27 maja 1990 r. Przedsiębiorstwu Państwowemu Polskie Koleje Państwowe przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z mocy umowy z [...] czerwca 1960 r. i art. 8 ust. 2 (wcześniej ust. 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro prawo zarządu przysługiwało P., to tym samym przedmiotowa nieruchomość – jak wyjaśniono wyżej – nie mogła należeć do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skargi jest to sytuacja odmienna od stanów faktycznych i prawnych występujących w wyrokach powoływanych przez skarżącą Gminę na str. 4-5 skargi. Tutaj mamy do czynienia z konkretnie oznaczoną w akcie notarialnym nieruchomością, a podstawą prawną zarządu jest czynność prawna, a nie przepisy ustrojowe odnoszące się do P. (jak próbowano sugerować w tamtych sprawach), które nie wskazywały na prawa do określonych nieruchomości. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a sąd oddalił skargę.