II OSK 1776/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1615/18 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1615/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej Prezydent) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym: Postanowieniem z dnia 30 marca 2018 r., nr [...], znak [...], Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), działając na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej pr.bud.) wymierzył Prezydentowi karę pieniężną w wysokości 1.000 zł, za postępowanie zakończone decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...]. Prezydent wyjaśnił, że w dniu 16 maja 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania przez Wojewodę akta sprawy zostały zwrócone do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. Pismem z dnia 29 maja 2017 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wydaną przez Wojewodę decyzją z dnia 13[...] marca 2017 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]7, Prezydent nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. W dniu 7 lipca 2017 r. inwestor uzupełnił braki wyszczególnione w postanowieniu. Pismem z dnia 28 lipca 2017 r., zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), Prezydent zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie i możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W dniu 16 sierpnia 2017 r. wydał natomiast na rzecz inwestora decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, bieg terminu do wydania decyzji rozpoczął się od dnia zwrotu akt organowi I instancji po uchyleniu decyzji przez Wojewodę. W tym przypadku, za dzień wszczęcia postępowania należało przyjąć datę 16 maja 2017 r. Ponadto, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. W związku z powyższym ostatnim dniem na wydanie decyzji był 12 sierpnia 2017 r. (sobota). W konsekwencji powyższych ustaleń postępowanie w sprawie prowadzono przez 92 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. oraz 23 dni (tj. okresu od 14 czerwca 2017 r. do 7 lipca 2017 r.), w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości, a także 2 dni zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. należało stwierdzić, że decyzja z dnia 16 sierpnia 2017 r. została wydana z 2-dniowym opóźnieniem (92-65-23-2=2), co skutkowało karą pieniężną w wysokości 1.000 zł. Wojewoda nie zgodził się z argumentacją Prezydenta, że odliczeniu powinien podlegać okres związany z zawiadomieniem wydanym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 35 ust. 8 pr.bud. do 65 - dniowego terminu nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta, GINB postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Akceptując w pełni stanowisko Wojewody, GINB w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 pr.bud., albowiem są to zwykłe czynności postępowania. W ocenie GINB, to opieszałość Prezydenta w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. Pierwszą czynność, jaką było wezwanie inwestora do uzupełnienia braków materialnych wniosku Prezydent podjął dopiero w 29 dniu po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (zwrocie sprawy). Powyższe stanowi o nierespektowaniu przez Prezydenta ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Prezydent, zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie art. 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 i 8 pr.bud. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wskazując na niezasadność złożonej skargi WSA podkreślił, że na gruncie prawa budowlanego ustawodawca przewidział maksymalny, co do zasady 65-dniowy, termin na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek. Jednocześnie w art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud., z uwagi na charakter i znaczenie spraw budowlanych, ustawodawca wyposażył organ wyższego stopnia w narzędzia dyscyplinujące organy administracji architektoniczno-budowlanej, nakazując wymierzenie im kary pieniężnej w przypadku uchybienia wskazanemu terminowi. Uregulowaniem takim ustawodawca dążył niewątpliwie do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez organy budowlane oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w sprawach szczególnego rodzaju jakimi są już sprawy pozwoleń na budowę. W niniejszej sprawie termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu 16 maja 2017 r. (data wpływu akt z organu wyższego stopnia). Jak słusznie wskazały organy, pierwszą czynność Prezydenta stanowiło jego pismo z dnia 29 maja 2017 r. (dwa tygodnie po zwrocie akt), którym zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wydaną przez Wojewodę decyzją kasacyjną. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud., organ nałożył na inwestora obowiązek merytorycznych poprawek w projekcie, co od dnia następnego spowodowało niewątpliwie zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy. Organ rozpoczął swoje działania opieszale, co należało oceniać tym bardziej negatywnie, jeżeli uwzględni się fakt, że sprawa rozpoznawana jest nie po raz pierwszy, lecz na skutek wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej (była już oceniana przez organ). WSA nie podzielił argumentu Prezydenta, że ze względu na dokonanie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. oprócz wezwania do usunięcia braków merytorycznych projektu, także wezwania do usunięcia braków formalnych samego wniosku (nadesłanie aktualnych pełnomocnictw), termin do wydania decyzji rozpoczął swój bieg od nowa dopiero po ich uzupełnieniu, tj. od dnia 7 lipca 2017 r. Twierdzenie takie jest oczywiście bezzasadne. Po pierwsze - dokonane wezwanie miało na celu aktualizację udzielonych pełnomocnictw (vide pkt 1 postanowienia brakowego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]), po drugie - zgodnie z art. 33 ust. 6 pr.bud. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 pr.bud. (a więc braków formalnych wniosku), stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Za zasadne nie zostało także uznane stanowisko Prezydenta, że z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym, termin na dokonanie tej czynności nie powinien być również wliczany do czasu trwania postępowania, a w konsekwencji nie doszło do przekroczenia czasu wyznaczonego na załatwienie sprawy. Odwoływanie się w tym zakresie do treści art. 35 ust. 8 pr.bud. nie jest prawidłowe. Określone w ust. 8 art. 35 pr.bud. zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można jednak zaliczyć zwykłych czynności podejmowanych w sprawie. W ocenie WSA, organy prawidłowo wyliczyły okres rzeczywistego załatwiania sprawy i słusznie doszły do wniosku, że wystąpiło w niej 2-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. W dokonanym wyliczeniu, uwzględniającym okres między 14 czerwca a 7 lipca 2017 r., a także dzień upływu terminu, nie można dostrzec uchybień. W skardze kasacyjnej Prezydent reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z dnia 6 lutego 2019 r. w całości zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud. przez uznanie, że zaskarżone postanowienia zapadły po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności w sprawie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 10, 61 § 4 i 35 § 1 k.p.a. przez uznanie, że termin do wydania decyzji powinien być liczony od dnia 16 maja 2017 r., a nie od dnia 7 lipca 2017 r. (uzupełnienie braków formalnych wniosku), – art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do naruszeń prawa w działaniu organów administracji wydających zaskarżone postanowienie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia postanowień. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 pr.bud. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności opisane w w/w przepisach, skutkujące nałożeniem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie Prezydent oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Stan faktyczny, jaki w niniejszej sprawie zaistniał w odniesieniu do sekwencji czasowej poszczególnych wydarzeń, nie budził wątpliwości - co znalazło swoje potwierdzenie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w motywach skargi kasacyjnej. W sprawie pozostawało bezsporne, że Prezydent otrzymał akta sprawy administracyjnej w dniu 16 maja 2017 r. Dnia 14 czerwca 2017 r. Prezydent wydał postanowienie wzywające inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. Inwestor uzupełnił dokumentację w dniu 7 lipca 2017 r. Do wydania decyzji przez Prezydenta doszło w dniu 16 sierpnia 2017 r. Sąd I instancji trafnie przyjął, że wezwanie inwestora przez Prezydenta w dniu 14 czerwca 2017 r. do usunięcia braków merytorycznych projektu oraz braków formalnych wniosku w postaci nadesłania aktualnych pełnomocnictw nie miało decydującego wpływu dla rozpoczęcia terminu do załatwienia sprawy. Termin ten rozpoczął swój bieg w dniu następującym po tym, w którym otrzymał akta administracyjne sprawy (16 maja 2017 r.). To od tego czasu Prezydent powinien był podejmować czynności procesowe mające na celu załatwienie sprawy. Organ ten dysponował wówczas wnioskiem o wszczęcie tego postępowania (art. 35 ust. 6 pkt 1 pr.bud.). Począwszy od 16 maja 2017 r. aż do dnia wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych podania (14 czerwca 2017 r.) w sprawie nie wystąpiła którakolwiek z okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 8 pr.bud., uzasadniających wstrzymanie biegnącego terminu. Dopiero czas od nałożenia przez organ obowiązku uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę może być traktowany jako okres zwłoki niezawinionej (A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 525). Przyjęcie odmiennego stanowiska rodziłoby niebezpieczeństwo manipulowania przez organ terminem załatwienia sprawy, który mógłby być wyznaczany w sposób dowolny, za każdym razem po ustosunkowaniu się przez inwestora do wezwania o uzupełnienie braków. Praktyka taka usprawiedliwiałaby bezczynność organu na początkowym etapie postępowania, czego ilustracją jest stan faktyczny niniejszej sprawy, w której Prezydent otrzymał akta sprawy w dniu 16 maja 2017 r., a z wezwaniem do inwestora zwrócił się dopiero w dniu 14 czerwca 2017 r. O ile zatem organ nie ma możliwości wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w oparciu o niepełny materiał dowodowy, o tyle jego powinnością jest dokonanie kompleksowej oceny przedłożonego materiału w możliwie szybkim czasie i wezwanie inwestora do jego uzupełnienia. W tym przedziale czasowym bieg terminu zostaje niejako przerzucony na inwestora, który tym samym ponosi negatywne skutki własnej opieszałości. Po skompletowaniu podania wcześniej rozpoczęty termin biegnący w stosunku do organu jest kontynuowany. Zbyt późne dokonanie weryfikacji złożonego podania przez organ - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - powoduje, że organ ten ma mniej czasu na wydanie decyzji kiedy materiał dowodowy jest już zupełny. Z przedstawionych względów w sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a. oraz art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 pr.bud. W sprawie nie doszło nadto do uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 p.p.s.a. Nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest podaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że Prezydent w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a GINB w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.