VII SA/Wa 1615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę I. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], znak [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.) wymierzył Prezydentowi [...] (dalej również jako Prezydent) karę pieniężną w wysokości 1.000 zł (jeden tysiąc złotych), za postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], znak [...]. Jak wyjaśnił, w dniu [...] maja 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania przez Wojewodę [...] zostały zwrócone do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] akta sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wydaną przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji projektowej. W dniu [...] lipca 2017 r. inwestor uzupełnił braki wyszczególnione w postanowieniu. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) Prezydent zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie i możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. W dniu [...] sierpnia 2017 r. wydał natomiast na rzecz inwestora decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Zdaniem Wojewody, bieg terminu do wydania decyzji rozpoczął się od dnia zwrotu akt organowi I instancji po uchyleniu decyzji przez Wojewodę. W tym przypadku, za dzień wszczęcia postępowania należy przyjąć datę [...] maja 2017 r. Ponadto zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. W związku z powyższym ostatnim dniem na wydanie decyzji był [...] sierpnia 2017 r. (sobota). W konsekwencji powyższych ustaleń postępowanie w sprawie prowadzono przez 92 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. oraz 23 dni (tj. okresu od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości, a także 2 dni zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a. należy stwierdzić, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana z 2-dniowym opóźnieniem (92-65-23-2=2). W rezultacie 2 dniowe przekroczenie terminu skutkuje, zgodnie z treścią ww. przepisu, karą pieniężną w wysokości 1.000 zł. Organ nie zgodził się z argumentacją Prezydenta [...], że odliczeniu winien podlegać okres związany z zawiadomieniem wydanym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 35 ust. 8 P.b. do 65 - dniowego terminu nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. II. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Akceptując w pełni stanowisko Wojewody GINB w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podkreślił, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 P.b., albowiem są to zwykłe czynność postępowania. Stanowisko w tym zakresie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2410/06, z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1965/14, jak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07). Organ podkreślił, że jedynie na zasadzie wyjątku czas związany z doręczaniem korespondencji takiej jak zawiadomienia o wszczęciu bądź zakończeniu postępowania administracyjnego, może zostać odliczony od okresu trwania całego postępowania jako okres opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jeżeli związane z tym były nadzwyczajne utrudnienia. W ocenianej sprawie zdaniem GINB ani dokumenty, ani też wyjaśnienia Prezydenta nie stanowią potwierdzenia podjęcia wyjątkowych, nadzwyczajnych czynności w toku postępowania administracyjnego. Nie można zatem zakwalifikować, na podstawie art. 35 ust. 8 P.b., jako terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresu od [...] lipca 2017 r. (zawiadomienie z art. 10 k.p.a.) do dnia [...] sierpnia 2017 r., oczekiwania na uwagi i zarzuty po zawiadomieniu. W analizowanej sprawie okresem niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki jest czas oczekiwania na uzupełnienie przez inwestora braków w dokumentacji, tj. od wydania postanowienia z art. 35 ust. 3 P.b. tj. od [...] czerwca 2017 r. do momentu ich uzupełnienia, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2017 r. Jedynie ten okres należało odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po wykonaniu postanowienia (po uzupełnieniu braków), termin na załatwienie sprawy biegł natomiast dalej. W ocenie GINB, to opieszałość Prezydenta [...] w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b. Pierwszą czynność, jaką było wezwanie inwestora do uzupełnienia braków materialnych wniosku podjął dopiero w 29 dniu po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (zwrocie sprawy). Powyższe stanowi o nierespektowaniu przez Prezydenta [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną. Ponadto, postępowanie wszczynane wnioskiem o pozwolenie na budowę jest typowym postępowaniem administracyjnym. W związku z powyższym organy administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a. Natomiast art. 35 ust. 6 P.b. i wskazany w nim termin 65 dni, nie zwalnia organu administracji z wymogu zachowania terminów załatwienia spraw określonych w przepisach k.p.a., nakłada natomiast dodatkową sankcję na organ, który nie załatwił sprawy w określonym tym przepisem terminie. III. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł Prezydent [...], zaskarżając je w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związanych z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 6 i 8 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent [...] nie naruszył norm tego przepisu. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, w dniu [...] maja 2017 r. zwrócono Prezydentowi akta administracyjne sprawy, po wydaniu decyzji kasatoryjnej z dnia [...] marca 2017 r. W dniu [...] czerwca 2017 r. Prezydent wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych w oparciu o art. 35 ust. 3 P.b. Wśród braków merytorycznych znalazły się również braki formalne wniosku tj. brak pełnomocnictwa inwestora. W dniu [...] lipca inwestor uzupełnił brak formalny, zatem od tego dnia należy liczyć wszczęcie postępowania w sprawie (tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1378/12). W tej sytuacji termin złożenia kompletnego wniosku i faktyczny termin wszczęcia postępowania w sprawie rozpoczął się w dniu [...] lipca 2017 r. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. inwestor uzupełnił pozostałe braki merytoryczne, w tym dotyczące nasłonecznienia budynków sąsiednich, co ma wpływ na prawidłowe ustalenie stron (wpływ do organu [...] lipca 2017 r.). Termin ten również powinien zostać odliczony. W tej sytuacji postępowanie trwało 20 dni, zatem naliczono błędnie karę w trybie art. 35 ust. 6 i 8 P.b. Organy orzekające działały mechanicznie, nie analizując stanu faktycznego sprawy. Nie wzięto pod uwagę, że równie ważnym jak terminowe załatwianie jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz faktu, że dopiero wniosek kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie w sprawie. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, co znajduje potwierdzenie także w treści art. 35 § 1 k.p.a., zobowiązującym organy do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (w ciągu miesiąca spraw prostych, powtarzalnych, nieskomplikowanych, zaś w ciągu dwóch miesięcy spraw szczególnie złożonych). Sąd wskazuje także, iż na gruncie prawa budowlanego ustawodawca przewidział maksymalny, co do zasady 65 dniowy, termin na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek. Jednocześnie w art. 35 ust. 6 pkt 1 P.b., z uwagi na charakter i znaczenie spraw budowlanych, wyposażył organ wyższego stopnia w narzędzia dyscyplinujące organy administracji architektoniczno-budowlanej, nakazując wymierzenie im kary pieniężnej w przypadku uchybienia wskazanemu terminowi. Zabiegiem takim ustawodawca dążył niewątpliwie do przeciwdziałania przewlekłości w załatwianiu spraw przez organy budowlane oraz respektowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w sprawach szczególnego rodzaju jakimi są wspomniane już sprawy pozwoleń na budowę. Z treści przywołanego przepisu wynika więc, iż od dnia złożenia wniosku rozpoczyna się termin, którego koniec winien przypadać w 65 dniu. To właśnie tego dnia powinna też zostać wydana decyzja budowlana. Należy zatem wyjaśnić, iż w niniejszej sprawie termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu [...] maja 2017 r. (data wpływu akt z organu wyższego stopnia). Jak słusznie wskazują organy, pierwszą czynność Prezydenta stanowiło jego pismo z dnia [...] maja 2017 r. (dwa tygodnie po zwrocie akt), którym zawiadomił strony postępowania o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wydaną przez Wojewodę [...] decyzją kasacyjną. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., organ nałożył na inwestora obowiązek merytorycznych poprawek w projekcie, co od dnia następnego spowodowało niewątpliwie zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy. W kontekście powyższych czynności Wojewoda i GINB słusznie wskazują, że organ rozpoczął swoje działania opieszale, co należy oceniać tym bardziej negatywnie, jeżeli uwzględni się fakt, iż sprawa rozpoznawana jest nie po raz pierwszy, a na skutek wydanej uprzednio decyzji kasacyjnej (była już oceniana przez organ). Nie można przy tym podzielić argumentów Prezydenta, że ze względu na dokonanie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. oprócz wezwania do usunięcia braków merytorycznych projektu, także wezwania do usunięcia braków formalnych samego wniosku (nadesłanie aktualnych pełnomocnictw), termin do wydania decyzji rozpoczął swój bieg od nowa dopiero po ich uzupełnieniu, tj. od dnia [...] lipca 2017 r. Twierdzenie takie jest oczywiście bezzasadne. Po pierwsze, dokonane wezwanie miało na celu aktualizację udzielonych pełnomocnictw (vide pkt 1 postanowienia brakowego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]), po drugie, zgodnie z art. 33 ust. 6 P.b. w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 P.b. (a więc braków formalnych wniosku), stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Jeżeli więc nawet przyjąć, iż w sprawie rzeczywiście wymagane było wezwanie do uzupełnienia wniosku, organ znacznie, bo dwukrotnie, przekroczył termin jaki został mu na takie działania przewidziany przez ustawodawcę. W tym zatem względzie nie można uznać, aby słuszność miał Prezydent [...] wskazujący, że termin rozpoczął bieg dopiero od dnia uzupełnienia wniosku o aktualne pełnomocnictwa (usunięcia braków formalnych). Organ całkowicie zapomina o tym, iż sprawę rozpoznaje na skutek uchylenia jego wcześniejszej decyzji, a nie jako sprawę nową. Nie jest też słuszne stanowisko Prezydenta w którym wskazuje, iż z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym, termin na dokonanie tej czynności nie powinien być również wliczany do czasu trwania postępowania, a w konsekwencji nie doszło do przekroczenia czasu wyznaczonego na załatwienie sprawy. Odwoływanie się w tym zakresie do treści art. 35 ust. 8 P.b. nie jest prawidłowe. Przypomnienia wymaga, iż zgodnie z tym przepisem, do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite rozumienie wskazanego przepisu. Określone w ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego zdarzenia prawne i czynności jedynie na zasadzie wyjątku podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można jednak zaliczyć zwykłych czynności podejmowanych w sprawie. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, przeprowadzenia postępowania dowodowego i zapoznania stron z materiałem dowodowym - okres 65 dni jest w zupełności wystarczający, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2073/07). Powołany przepis nie daje podstawy do odliczenia od terminu załatwienia sprawy (65 dni) tych czynności procesowych podejmowanych przez organ administracji publicznej, które mają charakter typowy, nie wymagający podjęcia dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania sprawie dalszego biegu. Czynnościami, o których stanowi art. 35 ust. 8 P.b. nie są więc zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1314/16). Wyłącznie wyjątkowo mogą one zostać uznane za przedłużające w sposób uzasadniony termin zakończenia postępowania. Tym samym Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, iż powoływana potrzeba zapoznania stron z materiałem dowodowym, w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza zaś w kontekście ponad miesięcznego braku rzeczywistej aktywności na początku postępowania, nie może zostać oceniona jako nadzwyczajna, a przez to wymagająca odliczenia od terminu przewidzianego na zakończenie całego postępowania. W związku z powyższym zarzuty skargi są bezzasadne. Organy prawidłowo wyliczyły okres rzeczywistego załatwiania sprawy i słusznie doszły do wniosku, że wystąpiło w niej 2-dniowe przekroczenie terminu 65 dni. W dokonanym wyliczeniu, uwzględniającym okres pomiędzy [...] czerwca a [...] lipca 2017 r. (czas wykonywania postępowania brakowego), a także dzień upływu terminu, nie można dostrzec uchybień. Sąd wskazuje, iż od dnia następnego po [...] maja 2017 r. do dnia wydania postanowienia brakowego włącznie ([...] czerwca 2017 r.) upłynęło łącznie 29 dni. Od dnia następnego po dniu [...] lipca 2017 r. (uzupełnienie projektu) do końca przewidzianego terminu 65 dni tj. do dnia [...] sierpnia 2017 r. upłynęło kolejne 36 dni. Z uwagi na to, że końcowym dniem okazała się sobota [...] sierpnia 2017 r. organ słusznie przyjął, iż decyzja powinna zostać wydana w następnym dniu roboczym, którym był [...] lipca 2017 r. Skoro więc organ wydał ją w dniu [...] sierpnia 2017 r., przekroczył dozwolony termin o dwa dni. W tej sytuacji na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) Sąd skargę oddalił. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.