II SA/Łd 996/18

Dnia 6 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Tomasz Adamczyk, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 roku sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr LXV/481/18 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn postanawia: odrzucić skargę. Lp/ Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M. M. na uchwałę Nr LXV/481/18 Rady Miasta Tuszyn z dnia 28 sierpnia 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tuszyn obejmującej część wsi Mąkoszyn. Wskazując na swój interes prawny skarżący podniósł, że jest właścicielem działki nr [...] w obrębie [...], na której aktualnie trwa budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podkreślił, że budowa chlewni, kurników, wszelka przemysłowa hodowla zwierząt powoduje odór 365 dni w roku, co zagraża zdrowiu i życiu ludzkiemu, a także środowisku naturalnemu. W jego ocenie zaskarżoną uchwałą naruszony został art. 31 ust. 1 Konstytucji, gdyż ustawodawca przewidział, że możliwe jest ograniczenie prawa własności innych podmiotów, lecz musi to mieć związek z prawnie chronioną wartością. Taką prawnie chronioną wartością, z którą powiązano ograniczenia prawa własności w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest oprócz własności nieruchomości skarżącego również ochrona środowiska. Odory emitowane przez obiekty gospodarcze położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budownictwa jednorodzinnego, stanowią nie tylko uciążliwość dla mieszkańców, ale także mogą powodować zagrożenie dla zdrowia mieszkańców i stanowić zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 pkt 49 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Przeciwdziałanie uciążliwości zapachowej poprzez wprowadzenie zakazu rozbudowy istniejących obiektów inwentarskich, zakazu budowy nowych obiektów inwentarskich, a także zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych na inwentarskie stanowi wyraz uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: wymagań ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia Skarżący podniósł poza tym, że zaskarżona uchwała narusza art 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p., bowiem w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, nie realizując przy tym żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów ustawy mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego. Dodatkowo skarżący wskazał, że doszło do naruszenia procedury planistycznej: 1/ art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez podjęcie uchwały w jawnej sprzeczności z dotychczasowym sposobem jej obwieszczenia zwyczajowo przyjętym w danej miejscowości, 2/ art. 15 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. pkt 5 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w prognozie skutków finansowych oraz błędne sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, 3/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez dokonanie ustaleń w uchwale w sposób sprzeczny z ustaleniami przyjętymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, 4/ art. 21 u.p.z.p., poprzez obciążenie kosztami zmiany planu wnioskodawców, 5/ art. 1 ust 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p, poprzez naruszenie zasady proporcjonalności oraz władztwa administracyjnego, 6/ w skarżonej uchwale występują nieścisłości pomiędzy tekstem uchwały a załącznikiem graficznym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tuszynie wniosła o jej odrzucenie. Organ wskazał, że zaskarżoną uchwałą dokonano, w szczególności w jej § 8 ust. 5, dopuszczenia realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko polegających na chowie i hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). Nieruchomość skarżącego nie jest objęta ustaleniami planu, znajduje się w odległości ok. 500 m od granic obszaru regulowanego zaskarżoną uchwałą. Dla nieruchomości skarżącego, stosownie do treści części C § 23 uchwały Rady Miejskiej w Tuszynie z dnia 18 czerwca 2004 r. przewidziano m.in. zakaz realizacji nowej zabudowy niezwiązanej z produkcją rolną. Przewidziano także realizację nowych siedlisk zagrodowych na najsłabszych glebach w rejonie zainteresowania inwestora, z dojazdem do drogi publicznej. Organ stwierdził. że skarżący, nieposiadający uprawnień rolniczych, nie ma możliwości zrealizowania postulowanej w skardze zabudowy mieszkaniowej niezwiązanej z produkcją rolną. W ocenie organu zatem skarżący nie wykazał przysługującego mu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, z zakresu władztwa planistycznego gminy, nie obejmującej należącej do skarżącego nieruchomości, zatem skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. Organ w dalszej części odpowiedzi na skargę odniósł się również do merytorycznych zarzutów skargi, wnosząc o jej oddalenie w przypadku uznania, że skarżącemu przysługuje interes prawny do złożenia skargi. W piśmie z dnia 29 stycznia 2019 r. skarżący odniósł się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, dołączając przy tym dokumenty potwierdzające, że obecnie realizuje na swojej nieruchomości budowę domu jednorodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga podlegała odrzuceniu. Jak stanowi art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane z zakresu administracji publicznej. Sądy administracyjne nie działają jednak z urzędu lecz wyłącznie w sprawach zainicjowanych skargą legitymowanego do tego podmiotu. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. W tym miejscu wyjaśnić należy, że legitymacja do zaskarżenia uchwał organów samorządów terytorialnych oparta na ochronie interesu publicznego, przyznana została tylko organom nadzoru. Skarga złożona w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1627/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 488/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 361/16 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnoszący skargę podmiot musi zatem wykazać się interesem prawnym lub uprawnieniem do jej wniesienia. Tytuł do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga nadto, by interes ten lub uprawnienie zostały już naruszone. O powodzeniu skargi przesądza wykazanie przez dany podmiot naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest legitymowany do jej "zaczepienia" skargą sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1541/12, LEX nr 1379547; wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK 2003, nr 8A, poz. 84). Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu, a więc istnienie po jego stronie legitymacji procesowej, otwiera natomiast drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Brak legitymacji procesowej nakazuje skargę odrzucić. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Legitymacja skargowa opiera się przeto na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i to stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez organ samorządu gminnego. Jak już powyżej wskazano, o tym, że plan miejscowy narusza interes prawny lub uprawnienie określonego podmiotu można mówić wówczas, gdy z konkretnych przepisów prawa wynika, że ustalenia tego planu dotyczą ściśle określonego obowiązku prawnego lub uprawnienia. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Gminie na mocy art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. przysługuje tzw. władztwo planistyczne realizowane przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w ramach którego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina może podejmować rozstrzygnięcia w sferze planowania przestrzennego mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., II OSK 518/13). W przedmiotowej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości leżącej poza terenem, dla którego został uchwalony plan przewidujący lokalizację przedsięwzięć związanych z chowem i hodowlą zwierząt w ilości nie mniejszej niż 210 DJP. Jego nieruchomość nie znajduje się nawet w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego skarżoną uchwałą. Najbliższe tereny przeznaczone pod chów i hodowlę zwierząt usytuowane są od granicy nieruchomości skarżącego w odległości około 400 m. Faktów tych strony nie kwestionują. Sporne w sprawie jest to, czy zaskarżony plan miejscowy umożliwiający w pobliżu nieruchomości skarżącego zabudowę w postaci fermy hodowlanej wpływa na sytuację prawną nieruchomości skarżącego. Kwestią legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2008/7/121), przyjął, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w emitowanych przez fermę zwierząt odorach, które oddziaływać będą na jego nieruchomość, naruszając uprawnienia wynikające z prawa własności. Przepisy Kodeksu cywilnego (art. 140 i 144), a także przewidujący ochronę własności art. 31 ust. 1 Konstytucji RP, statuują prawo skarżącego do korzystania z własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. W ocenie Sądu uprawnienia te w żaden sposób nie zostały ograniczone ustaleniami zaskarżonej uchwały. Ze znajdującej się w aktach planistycznych prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy, wynika, że instalacje do chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP wymagają pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. w sprawie przypadków, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia (Dz. U. z 2010 r., Nr 130, poz. 881). Instalacje do chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 60 lub 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) podlegają zgłoszeniu organowi ochrony środowiska zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zmianami). W opracowaniu tym podkreślono także, że obecny etap to jedynie wskazanie przeznaczenia terenu. Nie ma jeszcze miejsca przesądzenie, jaka konkretna inwestycja zostanie zrealizowana. Dlatego też na obecnym etapie nie można odnieść się do konkretnej inwestycji możliwej do pojawienia się w obrębie terenu RM/RP. Zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko analizy odnoszą się do zaproponowanych w projekcie planu rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrują przede wszystkim zaproponowane przeznaczenie poszczególnych terenów i zasady ich zagospodarowania. Przy braku informacji, czy dane przedsięwzięcie zostanie zrealizowane brak jest możliwości określenia pełnego oddziaływania na środowisko. Ponadto, dopuszczone w planie przedsięwzięcia będą potrzebowały przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (w strefie lokalizacji obiektów produkcji zwierzęcej, chowu i hodowli zwierząt - obowiązek jego sporządzenia) oraz obowiązkowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero na tym etapie będzie możliwość pełnej oceny wpływu inwestycji na środowisko, bowiem wtedy będą dostępne informacje o konkretnych inwestycjach i o konkretnych rozwiązaniach technicznych. W prognozie oddziaływania na środowisko podkreślono przy tym, że fermy zwierząt są głównym źródłem uciążliwych substancji zapachowo czynnych (odorów) - k. 48 prognozy. Nie można w ogóle wyeliminować przykrych zapachów, które są uciążliwe dla otoczenia. Odczuwanie zapachów (w tym też tych przykrych dla ludzkiego nosa) jest jednak kwestią indywidualną, mogącą wywołać różne reakcje (zależne np. od oceny źródła zapachu, wrażliwości danej osoby). Określenie jednoznacznych kryteriów uciążliwości zapachowej powoduje liczne trudności i zagadnienie to nie jest obecnie uregulowane prawnie. Uciążliwość zapachowa obiektów produkcji zwierzęcej zależy od postępowania i sposobu przechowywania nawozów naturalnych (obornik, gnojówka czy gnojowica). Szczegółowe wymogi w zakresie właściwego stosowania nawozów określone na szczeblu krajowym będą zachowane w wyniku realizacji planu, bowiem nakazuje on zagospodarowanie odchodów powstających w trakcie eksploatacji obiektów związanych z produkcją zwierzęcą zgodnie z przepisami odrębnymi, zatem i zgodnie z ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2017, poz. 668) oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz.U. z 2014, poz. 393). Minimalizacji uciążliwości odorowej odpadów służy również zapis planu odnoszący się do sposobu postępowania z odpadami niebezpiecznymi, którymi są m.in. niektóre odpady pochodzenia zwierzęcego (padlina) - należy je magazynować w wydzielonych miejscach oraz zapewnić ich odbiór zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu gospodarki odpadami. Uciążliwość zapachową można ograniczać poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań technicznych takich jak stosowanie: technologii wytwórczych bezemisyjnych, odpowiednich materiałów produkcyjnych o zmniejszonej uciążliwości zapachowej, różnych technik wychwytywania i neutralizacji odorów. Jednak szczegółowe rozwiązania i działania techniczne i organizacyjne wskazywane są na etapie przeprowadzania procedury dotyczącej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Jedną z form oddzielającą w naturalny sposób funkcje terenów są strefy zieleni izolacyjnej, która pełni rolę bufora. Plan wyznacza taką 10-metrową strefę zieleni izolacyjnej w postaci zadrzewień liściastych i iglastych z obowiązkiem jej realizacji. Prognoza oddziaływania na środowisko zawiera na k. 61 konkluzję, że uciążliwości, jakie powstaną w wyniku realizacji ustaleń planu, nie powinny znacząco wpłynąć na pogorszenie się walorów środowiska w skali wsi, przy założeniu, że ustalenia uchwały będą respektowane przez użytkowników terenów. Nie sposób zatem uznać, by ustalenia planu miejscowego wpływały negatywnie na treść prawa własności skarżącego. Skarżący nie wykazał, że przy odległości dzielącej jego nieruchomość od planowanych dopiero ferm, jego działka znajdzie się pod wpływem immisji pochodzących z tych inwestycji. Za wykazanie tych okoliczności nie można bowiem uznać przedstawienie jedynie przypuszczeń, które określają sugerowany stan zagrożenia inwestycjami, które mogą powstać w przyszłości. Z samego faktu bliskości z terenami przeznaczonymi pod fermy hodowlane nie można wywieść, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego chroniony konkretną normą prawa materialnego. Przedmiotowa uchwała nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżącego z przysługujących mu praw do nieruchomości położonej w odległości kilkaset metrów od terenu objętego planem. Nie będzie również wpływać na prawny sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów, których adresatem byłby skarżący, czego potwierdzeniem jest kontynuowana przez skarżącego budowa domu. Subiektywna i na razie nie poparta jakimkolwiek obiektywnym dowodem jest również sugestia skarżącego w zakresie spadku wartości jego nieruchomości. Skoro skarżącemu nie przysługiwała legitymacja skargowa, to poza kognicją Sądu pozostawało badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym z przepisami powołanymi w skardze. W myśl art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p.p.s.a. ał