II SA/Gd 491/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2016 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. A. P. i A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lipca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie przedłużenia terminu do przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z 6 czerwca 2016 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., powoływanej dalej jako "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku J. A. – P. i A. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wnioskodawcom przedłużenia terminu na wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia tego organu z 18 lutego 2016 roku, nr [...], wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290; dalej w skrócie jako "ustawa – Prawo budowlane"), polegającego na przedłożeniu w terminie do 30 maja 2016 roku wskazanych w postanowieniu dokumentów, w tym zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym organ zawarł pouczenie o przysługującym stronom prawie do wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji z 6 czerwca 2016 roku J. A. – P. i A. P. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podnieśli, że wyznaczony przez organ w postanowieniu z 18 lutego 2016 roku termin nie był wystarczający, ponieważ dopiero z tego postanowienia dowiedzieli się, że obecnie organ nadzoru budowlanego ocenia wykonane przez nich roboty budowlane jako wymagające legalizacji w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowalne, podczas gdy dotąd prowadził postępowanie na podstawie art. 51 tej ustawy. Wyjaśnili nadto, że starają się aby dokonano korzystnych dla legalizacji ich inwestycji zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po rozpoznaniu powyższego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego - postanowieniem z 11 lipca 2016 roku, nr [..], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że na postanowienie o odmowie przedłużenia inwestorom terminu do dostarczenia żądanych w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów nie przysługuje samodzielny środek prawny w postaci zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, natomiast będący postawą prawną przedmiotowego postanowienia art. 77 k.p.a. nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia. W konsekwencji pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia było nieprawidłowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie organu II instancji J. A. – P. i A. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 czerwca 2016 roku. W skardze zarzucili zaskarżonym postanowieniom naruszenie: - art. 141 § 1 w związku z art. 77 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie mieli prawa złożyć zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 czerwca 2016 roku skoro o przysługującym im prawie do wniesienia zażalenia zostali pouczeni przez organ pierwszej instancji w przedmiotowym postanowieniu; - art. 154 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało bezzasadnym nieuwzględnieniem wniosku skarżących o zmianę postanowienia organu I instancji z 18 lutego 2016 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie z dnia 10 października 2016 roku uczestnik postępowania – J. J. zawarł merytoryczne stanowisko dotyczące toczącego się postępowania legalizacyjnego. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd kontrolował zaskarżone postanowienie organu II instancji w aspekcie jego zgodności z prawem, stosownie do wymogu wynikającego z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016, poz. 1066). Kontrolę legalności sąd przeprowadził, nie będąc związany, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Skarga dotyczy postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 lipca 2016 r., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 czerwca 2016 r. o odmowie przedłużenia terminu do realizacji obowiązku, nałożonego postanowieniem tego organu z 18 lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Spór w niniejszej sprawie ogranicza się w istocie do kwestii prawnej sprowadzającej się do odpowiedzi na pytanie, czy na postanowienie o odmowie przedłużenia terminu ustalonego przez organ nadzoru budowlanego dla realizacji obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane (postanowieniem ustalającym wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakładającym obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dokumentów, o których mowa w przepisach art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy – Prawo budowlane), przysługuje zażalenie. Rozważając przedmiotową kwestię w pierwszej kolejności zauważyć należy, że co do zasady, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie jedynie wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Ponadto, zażalenie przysługuje w przypadkach określonych w przepisach prawa materialnego administracyjnego, czyli w tych przepisach, które regulują daną dziedzinę administracji np.: w ustawie – Prawo budowlane. W odróżnieniu od art. 50 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, który przewiduje możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na mocy art. 50 ust. 1 tej ustawy, w art. 48 ustawy – Prawo budowlane brak jest wzmianki, aby na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, przysługiwało zażalenie. W takiej sytuacji, zasady wykładni opierające się na założeniu racjonalności ustawodawcy, nakazują przyjąć, że jest to celowe, a więc, że postanowienie to jest niezaskarżalne zażaleniem. Przedmiotowe postanowienie, z woli ustawodawcy, ma bowiem charakter incydentalny, nie kończy postępowania w sprawie i nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji, niezaskarżalne będzie również postanowienie, dotyczące zmiany jednego z elementów tego niezaskarżalnego postanowienia, tj. określonego w nim terminu, gdyż niedopuszczalność zażalenia w odniesieniu do postanowienia "głównego" będzie miała zastosowanie również do postanowień modyfikujących jego elementy treściowe. Należy także dodać, że z art. 141 § 1 k.p.a. wynika również, iż zażalenie nie przysługuje na postanowienia wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. (przepis wskazany przez organ I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia postanowienia z 6 czerwca 2016 roku). Jest to bowiem postanowienie wydawane w toku postępowania, a przepisy k.p.a. – w szczególności art. 77 k.p.a., nie przewidują jego zaskarżenia zażaleniem. Skarżący zostali zatem wadliwie pouczeni przez organ I instancji o prawie wniesienia zażalenia na wydane przez niego postanowienie z 6 czerwca 2016 r. Zgodnie z treścią art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie powinno zawierać w szczególności pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. W analizowanej sytuacji, organ I instancji powinien był pouczyć strony, że na wydane przez niego postanowienie zażalenie nie przysługuje. Strony mogą jednak, na zasadzie art. 142 k.p.a., zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji (środek odwoławczy niesamoistny). Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jak jednak wynika z jednolitego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., II OSK 193/11, LEX nr 1219083). W konsekwencji należy przyjąć, że błędna informacja co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących w danej sprawie środków prawnych nie może wprawdzie powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji, ale też nie może dawać stronie żadnych specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania. Mylne informacje organu co do przysługujących stronie środków prawnych nie wpływają na bieg terminu do wniesienia takich środków, a także nie kreują takich środków, jeśli nie zostały one przewidziane w przepisach prawnych. W konsekwencji, pouczenie strony o nieistniejącym środku odwoławczym (zażaleniu) nie może prowadzić do uznania, że na skutek błędnego pouczenia taki środek stronie przysługuje. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Tym samym, mimo treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie organu I instancji z dnia 6 czerwca 2016 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Zasadnie zatem, w analizowanych okolicznościach prawnych, organ II instancji uznał, że stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Co za tym idzie, trafnie również - zaskarżonym postanowieniem - rozstrzygnął o niedopuszczalności przedmiotowego zażalenia, stosownie do treści art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (w tym przypadku zażalenia). Jednocześnie, choć już mowa była o tym powyżej, sąd zauważa, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu organu I instancji z 6 czerwca 2016 roku, podobnie jak i w postanowieniu tego organu z 18 lutego 2016 roku, nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż na podstawie art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i w skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję organu drugiej instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że organy nie mogły w tej sprawie naruszyć art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ z art. 126 k.p.a. wynika, że nie znajduje on zastosowania do postanowień. Nie było także możliwe w tej sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie zarzutów skarżących dotyczących postanowienia organu I instancji. Winno ono bowiem nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będą to decyzje nieodpowiadające ich oczekiwaniom. Wynika to z treści przywoływanego już art. 142 k.p.a. Niniejsza skarga z przedstawionych powyżej powodów nie mogła zostać uwzględniona, wobec czego - na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ją oddalił. Sąd orzekł w tej sprawie po skierowaniu sprawy do postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).