II OSK 193/11

Dnia 19 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 443/10 w sprawie ze skargi K. P. i A. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku warsztatowo – składowego oddala skargę kasacyjną. II OSK 193 / 11 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność zaskarżonego przez K. P. i A. R. postanowienia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2010 r., utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku warsztatowo- składowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a. nakazał A. i M. R., jako właścicielom budynku warsztatowo- składowego przy ul. [...] w K. wstrzymać użytkowanie części przedmiotowego budynku obejmującej dwa pomieszczenia od strony zachodniej, która użytkowana jest jako warsztat mechaniczny naprawy samochodów i nałożył na A. i M. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 maja 2010 r. dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Na skutek zażaleń wniesionych przez K. P. oraz A. R., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy rozpoznając wniesione zażalenia wskazał, że kwestia użytkowania przedmiotowego obiektu była uprzednio rozstrzygana zarówno przez organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 524/08 uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. W wyroku tym Sąd nakazał organowi rozważenie, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz zwrócił uwagę na potrzebę ustalenia, czy doszło do zmiany wymagań stawianych temu budynkowi, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że od dnia 1 października 2005 r. w dwóch pomieszczeniach budynku od strony zachodniej funkcjonuje profesjonalny warsztat naprawy samochodów, a w okresie bezpośrednio poprzedzającym to użytkowanie pomieszczenia nie były przez dłuższy czas wykorzystywane. W ocenie organu, zmiana warunków pracy w obiekcie po 1 września 2005 r. w stosunku do stanu określonego w pozwoleniu na budowę, pozwala na stwierdzenie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro takiego zgłoszenia nie dokonano to oznacza to, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń, zaś konsekwencją takiego stanu jest nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, celem zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 71a ust. 1 tej ustawy. Skargi na powyższe postanowienie wnieśli K. P. i A. R., domagając się jego uchylenia. K. P. we wniesionej skardze zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 71 ust. 2, art. 71a i art. 93 Prawa budowlanego oraz art. 31, art. 32, art. 45 ust. 1 Konstytucji, prowadzących do legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu obiektu niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym oraz samowolnej zmianie sposobu użytkowania tego obiektu w sytuacji, kiedy organ powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 tej ustawy. Z kolei A. R. w swej skardze zarzuciła organowi odwoławczemu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, z pominięciem materiału dowodowego w postaci wyrysu z mapy stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę w wyniku, czego bezpodstawnie uznano, że prowadzona w budynku działalność doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych i higieniczno- sanitarnych oraz układu obciążeń. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższe skargi, uznał zaskarżone postanowienie za niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane zostało to we wniesionych skargach. Wskazując na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd podkreślił, że przyszłe postępowanie administracyjne nie może skutkować formułowaniem ocen sprzecznych z wykładnią prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. W tym zakresie działania organów administracji były konsekwencją wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 524/08, w którym nakazano przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a. w kontekście powyższego wyroku i związanie nim organów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zajęły się wyjaśnieniem, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rezultacie dokonanych ustaleń organy uznały, że po dniu 1 września 2005 r. tj. od daty, kiedy zaczął funkcjonować warsztat naprawy samochodów (okoliczność niekwestionowana) doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w stosunku do określonego w decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowo- składowego. Projekt budynku przewidywał, bowiem jedynie warsztat podręczny do majsterkowania, wiatę i garaż z kanałem. Aktualnie te pomieszczenia są wynajmowane, a najemca prowadzi w nich działalność usługową - warsztat samochodowy, w którym zatrudnia dwóch pracowników. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji uznał, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Z treści art. 71a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie tego przepisu. Takiego uprawnienia nie można również wyprowadzić z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o treść art. 123 k.p.a., Sąd stwierdził, że w odniesieniu do postanowień obowiązuje zasada, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. W przypadku zastosowania przez organy administracji trybu z art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego brak jest stosownej regulacji pozwalającej na zaskarżenie tego typu postanowienia. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2010 r., działał bez podstawy prawnej, w związku z tym skarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt, że organ I instancji pouczył wadliwie w treści swego postanowienia o prawie do wniesienia zażalenia, nie oznacza, że stronom takie uprawnienie przysługuje w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego i procesowego nie przewidują takiej możliwości. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w oparciu o art. 152, zaś o kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 112 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca wskazała, że wywiodła swoje zażalenie, działając w zaufaniu do organów administracyjni publicznej oraz na skutek błędnego pouczenia przez organ, który wadliwie poinformował o przysługującym jej prawie do wniesienia zażalenia. Nawiązując do przepisu art. 112 k.p.a. i art. 126 k.p.a., skarżąca podkreśliła, że została wprowadzona w błąd i nie może ponosić ujemnych konsekwencji niekompetencji w działaniu organów administracji publicznej. Stwierdzenie nieważności postanowienia na mocy, którego rozpoznane zostało zażalenie skarżącej, bez merytorycznego rozpoznania przez Sąd zarzutów podniesionych w zażaleniu, zamyka jej możliwość ostatecznego rozstrzygnięcia, czy orzeczenie organu I instancji zostało wydane zgodnie z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., wskazany w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9 i art. 112 k.p.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Przedstawiając swe zarzuty, skarżąca starała się podważyć prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na błędne jej pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia. Zauważyć przy tym trzeba, iż strona nie nawiązuje w wywodach kasacji ani do przepisu art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę wydania przez organ I instancji postanowienia, ani do eksponowanej przez Sąd pierwszej instancji zasady wynikającej z art. 123 k.p.a., iż środek zaskarżenia w postaci zażalenia służy stronie wyłącznie, gdy przepisy tak stanowią. Wywnioskować z powyższego, zatem można, iż w ocenie autora skargi kasacyjnej obowiązek rozpoznania złożonego środka zaskarżenia może zostać rozszerzony na przesłanki pozaustawowe, w sytuacji błędnego działania organu, który niezasadnie przyjął istnienie takiego środka. Tak sformułowanej argumentacji nie sposób podzielić. Przede wszystkim nie można uznać, by powyższe twierdzenie znalazło oparcie w treści przytoczonego w kasacji art. 112 k.p.a. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi: "Błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". Nie budzi żadnych wątpliwości, że powyższa norma zabezpiecza stronę przed ujemnymi skutkami błędnego pouczenia strony o trybie i sposobie zaskarżenia rozstrzygnięcia. W warunkach jednak rozpoznawanej sprawy powoływanie się na powyższe zabezpieczenie jest o tyle bez znaczenia, że stanowisko organu odwoławczego nie spowodowało żadnej zmiany merytorycznej w orzeczeniu organu I instancji, a tym samym wywód, iż usunięcie skarżonym wyrokiem z obrotu prawnego postanowienia organu odwoławczego spowodowało pogorszenie sytuacji strony skarżącej jest nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż strona wnosząca kasację błędnie upatruje w powyższym przepisie możliwości konwalidacji wszystkich błędnych działań organu, nawet takich, które pozostają w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego. Wyjaśnić trzeba, iż warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Ustalenie to odbywa się poprzez odniesienie prawa do zakwestionowania orzeczenia organu za pomocą środków odwoławczych (jak odwołania, zażalenia, powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego) do normy prawnej przyznającej stronie takie prawo. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Ochrona udzielana na podstawie art. 112 k.p.a. nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie może stanowić o powstaniu takich praw strony w postępowaniu, tam gdzie nie zostały one w ogóle przyznane. Odmienne zapatrywanie nadawałoby w istocie organom administracyjnym funkcję prawotwórczą i możliwość funkcjonowania niejako obok obowiązującego sytemu prawnego, a co z kolei byłoby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.), a w jej efekcie również podnoszoną w niniejszej kasacji zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) poprzez akceptowanie działań organu poza obowiązującymi normami prawnymi. Niezależnie od powyższego podkreślić również trzeba, iż fakt, że stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa, w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie powoduje, iż postanowienie to pozostawione jest poza kontrolą instancyjną. Zgodnie, bowiem z ogólną regułą zawartą w art. 142 k.p.a. prawidłowość takiego postanowienia będzie mogła być kwestionowana razem z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej względów i wobec braku stwierdzenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.