II SA/Ke 443/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2010r. sprawy ze skarg K. P. i A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2010r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku warsztatowo-składowego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. P. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt.1 w zw. z art. 144 k.p.a. w związku z wniesieniem przez K.P. oraz A.R. zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] znak: [...] nakazujące A. i M. R. wstrzymać użytkowanie części budynku położonego w K. przy ul. G. obejmującej dwa pomieszczenia od strony zachodniej użytkowane jako warsztat mechaniczny naprawy samochodów i nakładające na A. i M. R. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 maja 2010r. dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego tj. opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku, zwięzłego opisu technicznego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, ekspertyzy technicznej oraz pozwolenia, uzgodnienia lub opinii wymaganych odrębnymi przepisami – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wyżej opisane postanowienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał w oparciu o art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, iż przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana zarówno przez organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 25 listopada 2008r. sygn.akt II SA/Ke 524/08 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 15.05.2008r. znak: OINB.SO-7141-1-13/08. umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatowo-składowego wybudowanego na działce przy ul. G. w K.. WSA w wytycznych zawartych w wyroku nakazał organowi rozważenie, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. – o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W szczególności Sąd zwrócił uwagę na niezbędną potrzebę analizy przepisów o ochronie przeciwpożarowej i warunków pracy, co pozwoliłoby organowi na ustalenie czy doszło do zmiany wymagań stawianych w tym zakresie temu budynkowi, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Po ponownych oględzinach budynku przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 18.04.2009r. stwierdzono, że w dwóch pomieszczeniach od strony zachodniej nadal prowadzony jest warsztat naprawy samochodów, w którym zatrudniony obok właściciela tego warsztatu jest jeden pracownik biurowy i jeden pracownik fizyczny, natomiast dwa pomieszczenia od strony wschodniej były opróżnione i nieużytkowane. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 81c ustawy Prawo Budowlane z 1994r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nakazał A. i M. R., właścicielom nieruchomości przy ul. G. w K. przedłożenie w terminie do dnia 30 września 2009r. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w dwóch pomieszczeniach budynku położonego w K. przy ul. G., użytkowanym jako warsztat naprawy samochodów wraz z projektem ewentualnych przeróbek, uzgodnionym z właściwymi organami, z jednoczesnym określeniem, że projekt ewentualnych przeróbek budynku powinien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla przedmiotowego budynku. W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia przez K.P. – właściciela sąsiedniej nieruchomości - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe z uwagi na brak legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym w trybie powołanego art. 81c ust. 2, a wniesiona od rozstrzygnięcia organu II instancji skarga poskutkowała wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 8.10.2009r. sygn.akt II SA/Ke 459/09 uchylającym to postanowienie WINB. Wniesiona przez WINB skarga kasacyjna od tego wyroku nie została dotychczas rozpoznana. Organ odwoławczy uznał, że kwestie związane z legitymacją innych osób niż uczestników procesu budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 81c Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla oceny w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, w związku z tym dalsze prowadzenie postępowania jest dopuszczalne. Wojewódzki Inspektor wykonując zalecenia WSA w Kielcach zawarte w wyroku z dnia 25.11.2008r. ustalił, że od dnia 1.09.2005r. w dwóch pomieszczeniach budynku od strony zachodniej funkcjonuje profesjonalny warsztat naprawy samochodów, a w okresie bezpośrednio poprzedzającym to użytkowanie pomieszczenia były przez dłuższy czas nieużytkowane. Za nieistotne organ uznał ewentualnie wcześniejsze sposoby użytkowania tych pomieszczeń, skoro nie były wprowadzone na podstawie odpowiednich pozwoleń czy zgłoszeń i nie wprowadzały żadnej zmiany stanu prawnego obiektu. Budynek wybudowany został na podstawie decyzji Architekta Miejskiego z dnia [...] znak: [...] pozwolenia na budowę budynku warsztatowo–składowego. Zgodnie z załączonym projektem w budynku przewidziano jedynie warsztat podręczny do majsterkowania, wiatę i garaż z kanałem. W ocenie organu, zmiany warunków pracy w obiekcie po 1.09.2005r. w stosunku do stanu określonego w pozwoleniu na budowę, pozwalają na stwierdzenie, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania tego budynku, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro takiego zgłoszenia nie dokonano to oznacza, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania tych pomieszczeń, zaś konsekwencją takiego stanu jest nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, celem zastosowania procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Skargi na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli osobno K.P. i A. R. domagając się jego uchylenia. K.P. zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 71 ust. 2, art. 71a i art. 93 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 31, art. 32, art. 45 ust. 1 Konstytucji, prowadzących do legalizacji samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu obiektu niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzonym projektem budowlanym oraz samowolnej zmianie sposobu użytkowania tego obiektu w sytuacji, kiedy organ powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 cyt. ustawy. Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego wskazał, że organy administracji nie respektowały w toku postępowania zasady praworządności, pogłębiana zaufania czy szybkości postępowania. Zdaniem skarżącego nie została wydana decyzja w przedmiocie samowoli budowlanej oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. A. R. zarzuciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, z pominięciem materiału dowodowego w postaci wyrysu z mapy stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę w wyniku czego bezpodstawnie uznano, że prowadzona w budynku działalność doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych oraz układu obciążeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wniesione w niniejszej sprawie skargi należało uznać za zasadne, ponieważ zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w skargach. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wiąże w sprawie sąd, który wydał wyrok oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przyszłe postępowanie administracyjne nie może zatem skutkować formułowaniem ocen sprzecznych z wykładnią prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Działania organów administracji były konsekwencją wyroku WSA w Kielcach z dnia 25 listopada 2008r. sygn. II SA/Ke 524/08, w którym Sąd nakazał przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego pod kątem ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jak wynika z materiału dowodowego skarżący K.P. w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] podniósł zarzut dotyczący wykonania obiektu budowlanego niezgodnie z pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym projektem, z uwagi na wybudowanie budynku o większych niż projektowane rozmiarach (wymiary 9,90 x 22,50m zamiast 9,38 x 20,78m), brak pasa zieleni o szerokości 4m w celu stworzenia strefy ochronnej od pomieszczeń warsztatu do majsterkowania oraz niezachowania odległości od granicy do miejsc postojowych. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie mają one znaczenia w sprawie, albowiem nie dotyczą decyzji i postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz dotyczą etapu budowy. Kontrolowana przez Sąd decyzja była wydana na podstawie przepisów zamieszczonych w rozdziale 6 prawa budowlanego dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, a nie ich budowy. Wybudowanie obiektu z ewentualnymi istotnymi odstępstwami od pozwolenia jest więc inną kwestią, niezależną od zmiany sposobu użytkowania obiektu, a likwidacji takiego stanu rzeczy służy odrębne postępowanie. Biorąc pod uwagę art. 153 p.p.s.a. w kontekście wyroku WSA w Kielcach z dnia 25.11.2008r., którym co należy podkreślić były związane zarówno organy administracji jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zajęły się wyjaśnieniem, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W rezultacie dokonanych ustaleń organy uznały, że po dniu 1.09.2005r. tj. od daty kiedy zaczął funkcjonować warsztat naprawy samochodów (okoliczność nie kwestionowana) doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w stosunku do określonego w decyzji Architekta Miejskiego z dnia [...] znak: [...] pozwolenia na budowę budynku warsztatowo – składowego. Projekt budynku przewidywał bowiem jedynie warsztat podręczny do majsterkowania, wiatę i garaż z kanałem. Aktualnie te pomieszczenia są wynajmowane, a najemca P.H. prowadzi w nich działalność usługową – warsztat samochodowy, w którym zatrudnia dwóch pracowników. Powyższe ustalenia uprawniały organ do przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane, za którą rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, poprzez zmianę warunków pracy. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że określony w pozwoleniu na budowę z dnia 21.07.1987r. budynek warsztatowo-składowy był przeznaczony dla potrzeb podręcznego warsztatu do majsterkowania, a nie do prowadzenia profesjonalnego zakładu usługowego. Wracając do oceny legalności zaskarżonego postanowienia wskazać należy, iż zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Zgodnie z dyspozycją art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Stosownie do ust. 2 cyt. przepisu po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Z przedstawionej regulacji wynika bezspornie, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie powołanego art. 71a ust. 1 pkt 2. Takiego uprawnienia nie można również wyprowadzić z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji wydaje postanowienia (ust. 1), postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W odniesieniu do postanowień obowiązuje więc zasada, że prawo zażalenia przysługuje tylko wówczas, gdy tak stanowią przepisy. Jak już podniesiono w przypadku zastosowania przez organy administracji trybu o którym mowa w art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane brak jest stosownej regulacji pozwalającej na zaskarżenie tego typu postanowienia. Wskazać trzeba, że możliwość wniesienia zażalenia przysługuje na postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej (art. 71a ust. 2 zd. drugie). Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy uznać należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] działał bez podstawy prawnej. Fakt, że PINB pouczył wadliwie w treści zaskarżonego postanowienia o prawie do wniesienia zażalenia, nie oznacza, że stronom takie uprawnienie przysługuje w sytuacji, kiedy przepisy prawa materialnego i procesowego takiego uprawnienia nie dają. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracji zewnętrznej. Postanowienie WINB z dnia [...] znak: [...] którego zakres wykracza poza granice wskazane w art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej i w związku z tym dotknięte jest wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym kontekście odnoszenie się do zarzutów skarg dotyczących naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, Konstytucji RP oraz przepisów postępowania uznać należy za bezprzedmiotowe. Z podniesionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 określono, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.